政府是行使重要经济使命的角色。和私人组织、自愿组织相比，政府可以看作是一个经济组织或具有鲜明优缺点的组织。

斯蒂格利茨

论财政政策及财政体制

（李晓西）

财政学可分为四个相互联系又区别的部分。一是制度的财政学，既从制度的角度分析财政的功能，分析各种制度因素对财政收支的作用，分析财政制度、财政收支、财政功能等在各种制度因素影响之下可能发生或正在发生的变化，又分析财政对制度的作用，分析制度本身在财政收支及其变化的影响之下可能发生或正在发生的变化。二是宏观的财政学，它通常在假定的制度结构为既定的条件下分析财政收支在国民收入均衡中的作用以及国民收入运动对财政收支的影响。正因为它通常是在假定制度结构为既定的条件下进行论述，因此制度因素的作用即使仍然被注意到，但它们的重要性已经让位于诸如收入因素、货币因素等数量因素的作用了。三是微观的财政学，它通常在假定制度结构为既定和宏观经济条件为既定条件下分析财政收入与财政支出的决策原则，以及财政收支中的每一个组成部分的经济效应。这里所说的财政收支的决策原则，主要是指如何根据成本──收益分析等方法来判断一定的财政收支（如开征或取消某种税收，提高或降低某项税的税率，增减某方面的财政支出，等等）的可行性，作为决策的依据，以及根据政府活动与市场活动的替代关系来判断一定的财政收支对公私经济的影响，作为决策的依据。四是结构的或中观的财政学，采取的是数量结构分析方法，以财政收入和财政支出的数量结构考察作为自己的基本内容。它以宏观经济条件为既定，着重研究的是构成总量的各个“部分的量”之间的关系，即它们各自在总量中所占比例，这种比例的变动趋势，以及这种比例变动的经济效应。这些“部分的量”相对于个量是较小的“总量”。（见厉以宁在平新乔《财政原理与比较财政制度》一书的序，上海三联书店 1995年）

作为转轨中的宏观经济学，财政学分析有两个基本角度，一是宏观的，二是制度的。首先，要从宏观角度进行分析。要分析财政收支本身的价值判断和运用财政的宏观调节手段以达到一定的政策目标的评价问题。例如，在国民收入均衡过程中，假定出现了一定数量的财政赤字，那么，这究竟是不是一件“坏事”？判断的标准是什么？又如，在国民收入均衡过程中，在何种程度上容许采取宏观财政政策作为调节手段？在什么情况下，采取宏观财政调节被认为是“不好的”？“得或失”评价的依据是什么？  二是要从制度角度分析财政政策作用，尤其是作为转轨中的宏观经济学，制度因素更重要，“转轨”本身就是制度的改革和创新。分析中国经济改革中，财政体制改革进程和成败，进而分析中国现阶段财政政策之发挥作用的空间与特点，对认识宏观经济中的财政理论，是很重要的。这两部分，就构成了本章的主体。

财政学研究的领域是政府部门的经济活动；研究的主要内容是收、支两方面的预算活动；研究的目的是如何促进资源最佳配置和促进公平分配。本章研究重点则是财政政策及其发挥作用的制度条件，是财政学的一个部分，重要的部分。

第一节  宏观经济理论中的财政政策

财政政策是政府行为，是为达到某种目标而利用的财政手段。财政政策包括

同政府收入和支出的水平及结构有关的所有措施。政府收入指流向政府国库的所有税收收入和非税收收入，包括政府所拥有的国有企业的盈余及国库国内借款。财政政策通过政府预算中的税收和支出两方面共同发挥作用。但若摘要点概括之，，有关政府支出、税收和公债的政策，就是财政政策。当经济在低于合理地充分利用资源的收入和产量水平上运行时，应采取扩张性的财政政策。反之，如果经济在高于合理地充分利用资源的收入和产量水平运行时，即在已充分利用资源且对价格有强大上涨压力条件下运行时，就应采取收缩性的财政政策。显然，财政政策是对经济运行进行反周期的或说逆向方式调节的，以促进经济运行稳定在合理地水平上。合理者，是以资源的充分就业为标志。其表现，不仅是劳动力的充分就业，不仅是自然资源的充分利用，还表现为经济健康、快速的增长，收入水平的提高和最大化的福利，且达到社会公众可接受的分配差距。

从宏观经济范围内，我们对财政政策提出的问题是：财政政策对实现总供求均衡有什么作用？财政政策对国民收入产生作用的机理是什么？财政政策作用大小及其比较？这几个问题有着内在联系，其中，财政乘数是一个中心概念。

一、财政政策与总供求均衡

在第2章《国民收入核算》中，我曾专门介绍过两大基本核算恒等式，即“产出等于购买”和“产出等于收入”。下面我们由此入手，进行分析。从第一个恒等式：“产出等于购买”这一基本关系的简单推导公式，结合第二个恒等式，看财政对总供求的影响是如何表示的。

一国生产的产品和劳务Y，最终是化被居民消费C、私人投资者投资I、政府购买G和外国购买NX。公式为  Y = C +  I + G + NX        这个恒等式对我国经济政策确定有重要影响。消费、投资、政府支出和净出口，已成为分析如何保持经济持续高速增长的基本四方面。

从第二个恒等式：“产出等于收入”中，我们知道，一国生产的产品和劳务Y，除去政府得到的税收T，就是一国国民得到的各式收入的总和，称之为可支配收入Yd。可支配收入又可化为两部分，一部分是要用掉的，为消费 C；一部分不用留下，为储蓄S。  公式为  Y = T+ YD

现在，我们要把G作为重点进行分析，G包括了政府消费和政府投资两部分，T是政府税收和转移支付。 设消费函数C=a+b.Yd这里a是常数项，b是参数，则Yd是可用所得，即Yd=Y-T。C=a+b(Y-T).将此消费函数代入总公式中，就有Y =a+b(Y-T)+I+G+NX

简化后，得：Y=G/(1-b)-bT/(1-b)+(I+a+NX)/(1-b)

从这个公式中可以看到，在边际消费倾向0£b£1时，政府支出G增加则国民生产总值Y增加，反之反是；税收T则相反，增加时Y减少，减少时Y增加；私人投资I和出口NX财与Y都是同向的变化。就财政政策而言，政府支出和税收，具有对国民生产总值大小的影响力。

二、从IS—LM模型看财政政策的作用

IS-LM是反映商品市场和货币市场同时均衡的利率和收入的模型。如果知道一个经济体系的消费函数（从而储蓄函数）和投资函数，就可求得IS曲线。IS曲线的斜率或说其倾斜程度，是取决于投资函数和储蓄函数的斜率。IS曲线是反映财政政策效果的标识。上一章里，我们已知道，在IS-LM曲线中，IS可用于分析财政政策对国民收入影响程度，LM可用于分析货币政策对国民收入影响程度。利率和储蓄变化因于财政政策，而货币供给量变化因于货币政策。

现在我们具体分析一下，财政政策如何移动了IS和LM曲线，进而影响宏观

经济核心指标—国民收入的。

如图所示：如果LM曲线不变，政府实行扩张性财政政策，会使IS曲线向右

上方移动，它和LM相交形成的均衡利率和收入都高于原来的利率和收入；而实行紧缩性财政政策，则会使IS曲线向左下方移动，使利率和收入下降。为什么会是这种情况呢？因为，财政政策是政府变动税收和支出以影响总需求进而影响国民收入的。扩张性财政政策，一是要减税或改变税结构，这就给个人和企业增加了可支配的收入，可增加消费需求从而增加生产和就业。所得税结构变化，也会产生一定影响。比如，增加高收入者赋税，减少低收入者赋税，也可刺激社会总需求。二是扩大政府支出。比如，政府扩大对商品和劳务的购买，多搞些公共建设，就可以扩大私人企业产品销路，增加消费，刺激需求。三是财政投资补贴，也可增加投资和消费，有助于提高GDP。当然，扩张的财政政策，都会增大对货币的需求，因此，对利率的影响则都是促使其上升的。

财政政策作用有多大呢？或说政策效果如何呢？从IS-LM曲线上看，就是指

IS曲线变动对国民收入变动的影响有多大？这种影响是受IS和LM曲线的斜率影响的。（1）在LM曲线不变时，IS曲线斜率的绝对值越大，即IS曲线越陡，则移动IS曲线时收入Y变化越大，反之，IS曲线越平坦，则IS曲线移动时收入Y变化就越小，即财政政策效果越小。如图：

为什么IS曲线斜率对财政政策效果有影响？这是因为IS曲线斜率受消费函数（进而储蓄函数）和投资函数影响，而消费函数中边际消费倾向相对稳定，因此，影响IS曲线斜率大小的，主要是投资对利率的敏感度。若投资对利率变动的反应较敏感，一项扩张性财政政策使利率上升时，就会使私人投资下降很多，就是“挤出效应”较大，（所谓“排挤效应”[Crowding-out]，是指扩张性的财政政策引起利率上升，从而会导致私人支出的减少，尤其是投资的减少。）因此，IS越平坦，实行扩张性财政政策时被挤出的私人投资就越多，使国民收入增加减少，即财政政策效果减小了。反之，当IS曲线较陡时，“挤出效应”较小，因而政策效果较大。（2）当IS曲线斜率不变时，财政政策效果又随LM曲线斜率不同而不同。LM斜率越大，即LM曲线越陡，则移动IS曲线时收入变动就越小，即财政政策效果就越小，反之，LM越平坦，则财政政策效果就越大。如图（高业P—561页图）为什么？因为LM曲线斜率较大即曲线较陡时，表明货币需求的利率系数较小，或说货币需求对利率的反应较不灵敏，这意味着一定的货币需求增加将使利率上升较多，从而对私人部门投资产生较大的挤出效应，结果使财政政策效果减小。反之，货币需求利率系数较大时，即LM曲线较平坦时，政府增支不会使利率较大上升，不会影响私人投资，因此，国民收入增加较多，财政政策效果较大。

当然要指出，IS—LM相交所决定的均衡收入不一定是充分就业收入，依靠市场的自发调节也无法实现充分就业均衡，需要依靠国家运用财政政策和货币政策进行调节。如何调节，反映在在IS-LM分析中，就是要改变IS和LM曲线的位置。本节所讲的，是发挥财政政策作用，即改变IS曲线位置发挥作用，具体讲就是政府变动税收和支出以便影响总需求进而影响就业和国民收入。

注：本小节两张示意图，请参看高鸿业主编：《西方经济学（宏观部分）》，中国经济出版社1996年版第545页和 559页

三、财政乘数

现在，我们换一种角度或说更具体地分析财政政策作用并对不同政策工具作

用大小进行比较。这里首先要引入的一个极为重要的概念是“乘数”概念。乘数就是倍数，或是一种系数。当一种力变化时，会引起另一种力有什么样的变化。如同物理学中的杠杆原理，一个力可挠动多少倍于这种力的重物？财政乘数是一个非常重要的概念，是现代凯恩斯经济学与新古典宏观经济学财政理论的核心内容。下面我们要专门进行论述。

最基本的乘数是对边际消费倾向的反映。一笔钱购物，引致售物者收入增加，并继续购物，一直继续下去，这最初一笔钱就导致了数倍的收入扩大。但在此过程中，每一个购物者都按一个比例去消费，设已知社会平均的消费比例r，通常我们用边际消费倾向MPC来反映这个事实，那么，乘数就会以1 + r² + r³ + … = 1/(1-r)（这是数学中的无穷级数和的公式）的过程发展下去，由于这里的r就是MPC，因此，这时，我们就得到一个1/（1-MPC）这样一个简单而又最基本的乘数。由于  1-边际消费倾向MPC=边际储蓄倾向MPS，因此，1/（1-MPC）=1/MPS，因此，我们又可以说，乘数等于边际储蓄倾向的倒数。

财政的乘数原理，就是政府支出一元，国民收入增加多少倍，准确地讲，财政政策乘数指，政府收支变化能使国民收入收入变动的程度。比如，政府增加100亿人民币的政府购买能使国民收入增加多少亿元？显然，财政乘数理论，对理解财政政策为什么会起很大作用，进而对理解凯恩斯及其追随者的财政理论，具有重要意义。这相当于投资对产出的影响情况。

财政政策作用大小及其比较，是通过财政乘数估算和比较来进行的。

1、财政政策乘数总体分析

从1.1节中，我们有一个公式   Y=G/(1-b)-bT/(1-b)+(I+a+NX)/(1-b) 这是对总供求均衡与财政政策基本公式说明。现在我们继续分析这个公式。式中G的系数1/(1-b)被称这政府支出乘数，税收和转移支付T的系数b/(1-b)被称为税收和转移支付的乘数。这说明政府干预时，国民收入均衡值将会按乘数原理多倍扩大。

有一本教科书在对财政乘数的分析时，列出了dy/dg = 1/{1-MPC(1-t)+dr/h}  这个公式。认为这是在商品市场和货币市场同时均衡时，根据三部门经济中IS曲线推导出来的。据此分析政府财政政策影响国民收入变动的程度。式中，MPC表示边际消费倾向，t代表税收函数中的边际税率，d代表投资需求函数I 对利率的敏感程度，r和h分别代表货币需求函数中货币需求对收入和利率的敏感程度。(注：请参见高鸿业主编：《西方经济学》（下册）中国经济出版社，1996年版，第P-562页)：

从式中可知，财政政策乘数与消费、投资、利率等参数相关。 财政政策乘数与边际税率t及货币需求对利率的敏感程度h为反向变动关系；而与边际消费倾向b、货币需求对收入的敏感程度r以及投资对利率的敏感程度d为正向变动关系。

2、政府购买支出乘数公式：这是关于政府开支G变化对国民收入Y的作用。

政府支出乘数=1/（1-MPC）。这是指政府用于商品和劳务上的开支每增加一元所引起的国民收入的增加量。政府在商品和劳务上的一笔最初购买量，将会引起一连串的再支出：比如修建三峡工程购买了东方机电集团的发电机，东电将会用其售后所得支付工资和购买企业所用商品和劳务，东电工人购买生活用品和家电，这又引起被购方（如家电经营和生产企业，日用品经营和生产企业等）收入的增加和部分又投入消费，如此循环，就得到一个最简单的乘数1/（1-MPC）。有人计算出1998年我国城镇居民边际消费倾向为0.55，那么，乘数就为1/0.45=2.22  。就是说，政府支出100亿，引起国民收入增加值将是222亿。反之，如果政府支出G下降，那么国民收入Y下降幅将等于G的下降量乘以乘数。

一般说来，由于存在挤出效应，财政政策乘数小于简单的政府支出乘数。只有在流动性陷阱的特殊情况下，即LM曲线呈水平状情况下，财政政策乘数才等于政府支出乘数。

3、税收乘数公式。

税收乘数= r ´ 1/(1-r) = MPC ´ 政府支出的乘数

这个公式如何来的？如果消费者被征走1元的税，那么，其购买的公式与支出公式就少了1元，就成为r + r² + r³ + …= r/(1-r) ， r即为边际消费倾向，1/1-r为政府支出乘数，因此，税收乘数就等于边际消费倾向MPC乘以政府支出乘数1/（1-r）。如果边际消费倾向仍为0.55，政府支出乘数为2.22，那么，税收乘数就是2.22´ 0.55 = 1.22   其经济含义就是，如果政府提高税率，增加税收，将降低消费支出，影响国民收入提高，但其影响相对等量政府支出扩张的效应较小。反之，如果减少税收，会提高国民收入水平，但由于税收乘数小于支出乘数，因此，这种提高低于政府开支带来的提高幅度。增加税收的收缩效应少于以等量增加政府购买支出的扩张效应，因为支出增加，是总支出的增加；而税收增加，不是总支出的减少，而只是总支出抛除私人储蓄净额后的部分的减少。

4、政府转移支付乘数公式：

转移支付乘数 =  r ´ 1/(1-r) = MPC ´ 政府支出的乘数

这就是说，转移支付乘数与税收乘数是等值的。为什么？因为这里把转移支付看成一种负税，正如把价格补贴看成是负税一个道理。因此，转移支付与税收大小相等，但方向相反。在这里，减税的作用则与转移支付相当，会使国民收入增加，但增加的幅度小于政府支出带来的幅度。因为政府转移支付中的一部分不用于购买商品和劳务，但所有政府支出都要购买商品和劳务。因此，政府支出乘数大于转移支出乘数。

四、对西方宏观经济学中财政政策定位的一点感想

西方宏观经济学的各种教科书中，对“财政”问题分析有的轻有的重，有的繁有的简。如果说西方宏观经济学对总供给与总需求理解很相近，在章节安排上很类似的话，那么，“财政”章节的安排则相当不一致。有的书把“财政”分散于不同的篇章中，有的书则安排了专门的一章或两章。比如，保罗·A·萨缪尔森  《经济学》（第十四版中文版），在“微观”和“宏观”编另有一编为：“效率、公平与政府”，专讲“政府与经济”，包括“政府税收与开支”、“政府其它功能”等。在这一编里涉及到很多财政制度与政策。而在其《宏观经济学》“基本概念”一编的“乘数模型”一章中，讲了“财政政策”；在其第六编“总供给与宏观经济政策”中，又安排了“财政政策、赤字和政府债务”一章。这种结构，显得散乱，对学生们学习和理解财政政策造成了困难。斯蒂格利茨的《经济学》中，在“总需求”一章中，分析了税收对总支出曲线的影响，而又有一章讲“政府支出与对外贸易”，“政府支出”没有被单独安排作为财政政策的一章，同样使人感觉零乱。虽然“财政”问题服从于宏观分析，但是，被肢解开了的“财政”，很难给人留下一个比较系统的印象。相对而言，夏皮罗著的《宏观经济分析》一书，是在“收入决定的凯恩斯模型”一篇中，专门列一章讲“政府支出和税收”，其中讲了三个财政模型，这种结构安排我认为比较有助于系统理解财政在宏观经济中地位和作用。

第二节  西方国家财政政策原则与调控手段

一、西方国家财政政策原则

西方国家近百年来，形成了多种财政政策原则，其中有影响的主要有三种：

1、预算平衡原则：亚当.斯密在《国富论》中提出，政府应该厉行节约，量入为出，每年预算都要保持平衡。这种准则是家庭理财政准则的发展。中国家庭在这方面可称典型。厉行节约，量入为出，几千年来深入人心，被奉为理家的基本规则，甚至成为人品、道德的一部分。借债过日子，是给子孙造孽，是挥霍浪费。同理，政府搞赤字，发债券，是计划不周，浪费铺张造成的，影响了社会资金的投入，也为后代带来负担。

供应学派是现代的预算平衡原则。他们认为，通过减税，刺激供给增加；减少政府开支，谋求预算平衡，这两方面就可控制住通货膨胀。但这一学派没有更系统的理论，也没有成功的实践来支持其理论，因此，影响不大。

2、实现充分就业的财政原则：又称为功能财政准则。它主张经济平衡高于财政平衡，财政一否平衡要服务于经济平衡。凯恩斯全面阐述了功能财政的实质，认为年度预算平衡在经济衰退时，加剧了紧缩；而是经济膨胀时，扩张了需求，因此，对经济发展是不利的。据有关资料反映，最早提出“功能财政”的是勒纳（Abba Lerner），他1941年提出，政府的财政政策，政府的开支与税收，政府的债务收入与债务清偿，政府的新货币发行与货币收缩等等政策运用，都应该着眼于这些举动对经济所产生的结果，而不应该着眼于这些举动是否遵循了既定的传统学说。（勒纳《功能财政与联邦债务》，“社会研究”第10期1943年）由于繁荣时期的财政盈余往往不能弥补萧条时期的财政赤字，因此，周期性平衡预算在实践中难以实现，允许财政出现赤字而以达到充分就业为目标的财政预算就成为一种重要选择了。

3、周期平衡的财政预算原则：这是对年度预算平衡的改革或完善。如果在经济萧条时允许政府多发债，容许出现赤字，而在经济繁荣时期，以预算盈余补回赤字，实现周期的财政预算平衡，那么，这既有助于政府发挥稳定经济作用，又有助于控制财政赤字的增加。这种思路，可视为凯恩斯功能财政的一种温和形式而已。

二、西方国家财政政策与调控手段

在实践中，发达市场经济国家是如何运用财政政策，达到其促进经济发展、充分就业目标的呢？主要的财政手段如下：

1、国家预算

国家预算是政府直接集中和使用的货币资金的总和，是财政年度预期收支的总计划。经国会批准后，具有法律的效力。这种现代国家的预算制度是从英国开始的，已有200年的历史。美国1789年成立了财政部，但至1921年国会通过了预算和会计法令，才有了国家预算，成立了国家预算局。

预算是与发展规划联系的，具有资金配置的作用。预算涉及到利益分配，也关系经济稳定。预算具有年度性，公开性。各国情况有差别。如美国强调预算的责任管理，明确管理预算机构的权限，预算要有适当的弹性等。日本规定的有事前议论原则，公开性原则和分类原则，法国有的度性、完整性、专项专用原则等等。这些原则大体上相同，都是为编制和执行预算服务，进一步是为整个经济发展和政府对财政管理服务的。

预算有单式、复式、业绩、零基和多年等多种技术组织形式。单式预算将全部财政收支分项排列，汇集编入一个预算表中，完整性强，便于监督。凯恩斯以后，政府对经济干预活动增加，赤字财政合法化了，因此，统一平衡的单式预算被放弃了，而是按收支经济性质不同编成经济预算和资本预算。经济预中的支出是行政经费，来源是税收；资本预算支出是公共基础设施、国营企业投资等，资金来源是政府举债和上年度预算结余。这样资本预算表面上看可以平衡。复式预算编制要与国民经济核算表对照起来。丹麦是首先采用复式预算的国家。

2、财政支出

财政支出直接构成社会总需求的组成部分，调控财政支出就调节了社会总需求，间接影响了社会总供给；财政支出结构变化影响产业结构和部门经济结构，因此，调控财政支出也会对经济结构调整产生影响。政府财政支出规模在不断增加，这种趋势早在100多年前就被德国经济学家阿道夫.瓦格纳所指出。这一方面是因为国家行政管理职能以及机构本身在扩大，二是社会福利支出也是增加。三是政府对经济干预在加强。这是西方国家财政宏观观调控的重要手段。

政府支出则定义为政府预算中的所有支出，包括经常性支出，如公务员薪金、

养护维修费用、军费开支、利息支付以及对国有企业亏损进行的补贴，同时也包括资本支出，如修建灌溉渠、公路、学校和用于政府非军备购买的支出。政府支出的控制是一个很重要的问题，方式有多种多样，各国做法不同，很值得研究。

3、税收

税收对总供给与总需求都产生影响。以流转税为征税对象的征税效应偏重在

供给方面，以所得税为征税对象的征税效应则偏重于需求方面。税收涉及国民经济一切部分和各环节，因此，能有效调节部门经济结构和社会生产各环节。税收在调节收入方面的作用是其他财政手段所达不到的。税收主要通过其体制、税率（高低或减免）、税赋转嫁等对国民经济进行调控。

健全的税收制度一般要遵循公平原则，公平包括等量、或等比例、或收入与纳税的正相关关系；中性原则，不因税收影响市场经济机制运行；平衡周期波动原则，利用税收刺激或抑制总需求，调节产业结构或协调地区关系；效率原则，协助价格机制，促使资源合理配置。

西方税种大体上有三大体系，一是所得税，如个人所得税，公司所得税，社会保险税，财政收益税等；二是商品税，如营税，关税，增值税；三是财政税，如房产税，土地税，遗产税等。以上又可分为直接税和间接税。所税税为直接税，商品税多为间接税。

4、财政补贴

财政补贴是转移支出的重要组成部分。它是以财政资金无偿地发给居民、私

人企业及其他受益者的一种支出。它和税收的共性是，都是资金无偿的转移，但方向相反。因此，又被称为“负税”。财政补贴是调节社会生产和收入的财政手段之一。

财政补贴分为居民补贴和企业补贴两类。居民补贴大体分为社会保险和社会

救济两方面。在社会保险中的财政补贴部分，是为补贴金，一般是从政府掌握的社会保险基金中支付，来源于职工缴纳的社会保险税或工资税，社会保险金不足时，从财政收入中拨付。社会救济是对家庭收入达不到最低生活标准所需收入者的补助金，资金来源于政府经常性财政收入。对企业补贴有投资补贴，价格（因限价使企业损失）补贴，亏损补贴（主要对农产品、出口和进口亏损的补贴）。

5、公债

公债是国家从国内或国外借来的资金。公债有多种形式，按还债时间分，有短期公债（一般在一年以内），中期公债（一般在1至10年以内） 和长期公债（10年以上）；按地域分，有国内公债和国外公债。发行公债或直接发行，即公募；或间接发行即委托，由金融机构承购后转售。

公债管理是宏观调控的一个有力手段。公债管理指国家通过公债的发行转换、偿还和市场买卖活动，调节公债数量、结构、利率等，以配合宏观经济政策目标的实现，促进经济的稳定与增长。

附录1  美国联邦政府财政收支结构

在向市场经济转轨过程中，我们经常在借鉴发达国家的经验，看看他们是如

何操作的，看看他们对市场经济调控的办法。其中，美国作为一个大国，一个强国，其经验尤其值得我们重视。列出其财政收支结构表，提供与我国财政收支结构的一个对照，看看什么不同，为什么不同，哪些是值得学习的，哪些是不能照搬的。总之，立足中国国情，吸引消化国外经验，发展自己，增强国力。请看下表：

美国联邦政府财政收支结构                 单位：%

项目		1955	1960	1970	1980	1990	1991	1992
个人所得税		28.3	28.2	30.3	30.7	28.0	27.2	26.2
公司所得税		17.5	14.8	11.0	8.4	5.7	5.7	5.5
社会保障与医疗 保险工医疗所税		4.8	7.0	11.5	15.0	17.7	17.8	17.4
销售税与关税		16.2	16.0	14.6	12.0	11.3	11.5	11.5
财产税		10.0	10.7	10.2	7.3	7.6	7.9	7.9
其它税费		23.3	23.3	22.4	26.6	29.7	29.9	31.5
财政收入合计		100	100	100	100	100	100	100
项目		1955	1960	1970	1980	1990	1995
总支出/100 现价， 单位：十亿美元		68.4	92.2	195.6	590.9	1252.7	1519.1
国防		62.4	52.2	41.8	22.7	23.9	17.9
人 力 资 源	小计	21.8	28.4	38.5	53.0	49.4	60.8
	社会保障	6.5	12.6	15.5	20.1	19.8	22.1
	收入保障	7.4	8.0	8.0	14.6	11.7	14.5
	医疗保险	…	…	3.2	5.4	7.8	10.5
	卫生	0.4	0.9	3.0	3.9	4.6	7.6
	教育	0.7	1.0	4.4	5.4	3.1	3.6
	退伍军人	6.8	5.9	4.4	3.6	2.3	2.5
物 质 资 源	小计	4.0	8.7	8.0	11.2	10.0	4.1
	交通	1.8	4.4	3.6	3.6	2.4	2.6
	商务与住宅 信贷	0.1	1.6	1.1	1.6	5.3	-0.9
	自然资料与 环境	1.4	1.7	1.7	2.3	1.4	1.5
净利息		7.1	7.5	7.4	8.9	14.7	15.3
其它用途		9.8	8.4	8.8	7.6	4.9	4.8
未分配冲减		-5.1	-5.2	-4.4	-3.4	-2.9	-2.9

资料来源：《美国财政制度》中国财经出版社1998年版

1993年美国政府转移支付情况        单位：%

支出项目	州和地方 政府财政 支出比例	联邦拨款 所占比例	支出项目	州和地方 政府财政 支出比例	联邦拨款 所占比例
教育	37.5	4.7	警察与消防	6.2	0.8
医疗补贴	19.5	57.9	监狱	3.7	0.7
福利与社会服务	8.0	58.0	供水、排水 与卫生	1.5	15.5
高速公路	7.5	26.1	其它	19.6	19.7

资料来源：《美国财政制度》中国财经出版社1998年版

上面两张表介绍了美国政府财政收支结构和联邦政府向州政府财政转移支

付的比例，是很有价值的材料。

第三节  中国财政政策的宏观经济学理论分析

转轨中的宏观经济学中的财政政策分析，旨在使读者们了解，转轨中财政政

策与发达市场经济国家财政政策具有那些不同的特点，其政策效应具有那些不同的特点，进一步，具有那些规律性的特点。

一、转轨经济中财政政策的特点

转轨时期的财政政策有什么特点呢？从转轨过程而言有其特点；从现在或当前的财政政策而言，也有其特点。可归纳为以下几点：

1、财政政策由服务于供给管理为主走向服务于需求管理为主，但还有

很深的传统管理痕迹。转轨时期财政政策发生了顺应市场经济需要的可喜变化，由完全服务于生产建设的财政政策，一步步走向调节需求。1993年 到1997年，即市场经济成为我国经济的改革改革后，我国经济管理方式发生着巨大转变，供给管理为主转向了供求双管理的轨道，为需求服务财政政策开始形成。1998和1999年，作为需求管理工具的作用才真正突出了。比如，扩大投资需求（第5章专门分析了投资如何应是需求而不是供给），通过收入调整扩大或控制消费需求，通过政策性银行的进出口信贷等多种办法调节国外需求。随着经济体制改革深入，财政体制改革也一步步深入，财政政策的操作方式作用越来越向市场经济方向发展。比如通过间接手段来调节经济、引导企业，用财政给信贷贴息而不是直接拨款，就是一例。

2、转轨时期财政政策在处理中央与地方政府间财政分配关系中，开始建立新规则，但仍表现出较大随意性。中央对地方的财政支持或转移，在很大程度是没有法律限定的，因此，是“软”的。反过来，地方在还中央财政的借债时，在上交中央有关的费税时，表现出相当大的随意性，或是拖，或是“赖”，或是“改账”，总之，有多种对策。在这个财政“软约束”后面，有领导条子问题，有部门无公式拨款比例过高问题等等。这表明一个重要特点，就是转轨时期，法律还没健全但正在健全的过程中，财政收支的不受法律硬约束现象十分严重。

3、转轨时期财政政策由服务于国有经济走向服务于全社会，但受国有企业状况影响很大。传统上，国有企业是财政基本上唯一的支柱，因此，历来与财政关系甚大。在转轨中，国有企业影响的就不断反映出来了。比如，改革中的一步利改税，二步利改税，都是要解决财政与国有企业的关系，进一步讲税和利的关系。财政受国有企业影响表现在4 方面，①国有企业盈亏情况决定着财政收入的大小，因而影响了财政政策进行调控的力度；②财政对国有企业支持的比例一直很高，影响了财政支出对其他方面的投入；③国有企业与财政关系过于复杂，在国有企业改革过程中，不论股份制，企业上市，还是债转股，通过各种方式，国有资产悄悄的流失是难以发现的，也是严重的。要真正解决财政与国有企业的财产关系，光靠财政制度的完善还不行，还必需有市场经济企业制度的真正建立，以及市场各种正常监管机构发挥作用。

4、  转轨中财政政策具体操作既有作为经济手段的一面，也有行政干预的

一面。作为需求管理手段的财政政策，应以顺应市场机制进行经济性调节为主。现在财政政策上，已有不少经济性手段，比如贴息、支持某种基金、以参股吸引社会资金投入等。在一定意义上，经济性手段体现在奖励政策上，而不是禁止措施上。但在转轨中，用行政办法直接干预资源配置的情况也很多，有些是必要的，有些则是错误的。

5、 财政政策接受了市场经济国家的很多现成的做法，同时，根据中国

情况进行了调适。比如，赤字财政问题。计划经济下的财政收支有一个基础原则，就是收支平衡，不打赤字，量力而行，留有余地。这种观点对当时经济发展起到过有益作用。但在市场经济下，由于经济越来越具有周期性特点，因此，要因时制宜。现财政政策思路已逐步由单纯的年度收支平衡观走向周期收支平衡观，由赤字绝对有害论走向利用赤字调节经济的思路。现在已明确了，在市场经济条件下，可以扩大赤字以对付经济疲软，也可以压缩赤字以对付经济过热，因此，赤字大小也成为一种财政手段，并根据中国国情适当利用之。又比如，传统体制下，政府把支出当做负担和包袱，经常要为支出发愁。在转向市场经济中，才发现政府支出当作一种财政手段，是刺激需求的政策工具。现在政府采购商品和劳务，突出我国政府宏观目标，如平衡地区差距，支持新型产业，追求支出效益最大化等，来建立新的政府采购制度。这样做的结果，就使政府采购成为了财政政策的组成部分。

二、转轨中的IS曲线比较陡峭

IS曲线形成和经济含义，请看下图I。下图中有四个分图，图(d)是IS曲

线的最后形成图。从（a）开始，反映了投资与利率的关系，，即利率提高，投资减少；利率下降，投资增加，投资是利率的减函数。这解释了图a中投资曲线向下倾斜的含义。在图a的投资曲线上任取两点，作纵轴的平行线，交到图b的45度线上，这个45度线含义是投资与储蓄相等线。再按图b的45度线的两个交点作横轴的平行线，交到图c的储蓄曲线。储蓄曲线与所得存在正相关关系，即所得越多，储蓄越大，反之亦然。因此，储蓄曲线向上倾斜。从（a)到(b)到（c)，贯穿了“古典”的利率理论，即利率决定于储蓄与投资相均衡之点。但又是以国民收入的决定为基础的，投资与储蓄相等是寻找均衡利率的先决条件。在图d中，与由图a的A点向图d的作的横轴水平线交于C点、D点，由此可得到IS曲线，即使投资与储蓄相等的利率和收入的组合轨迹。

引出上图表明我们先承认了一般情况下投资与利率关系的分析，也是从魏克赛尔到凯恩斯一派的观点。可以看出，这里利率是中心指标，是投资的主要依据。

那么，转轨中的IS曲线有什么特征？在我国现实中，投资主要不是以利率为中心进行的。我国投资中的主体是国有经济，既有国有企业自身通过积累的投资，更多的是财政投资和从国家专业银行融资进行投资。因此，投资行为在很大程度上掺着政府行为。在这种情况下，利率的考虑是放在较靠后的位置上的。近两年来，多次调低利率而不能造成投资热潮，就是明证。利率变动对投资有小影响，反映在图上，就是（a）图中，曲线接近于 直线，由此反映到b图，相交到投资与储蓄相等的45度线时，距离就小。图c反映所得与储蓄关系，所得越多，储蓄越大，这在转轨中也存在，但是，储蓄多少对所得增长与否反映也不灵敏，不论所得增长否，预期不稳定都导致储蓄在增加。c图的曲线下比较陡因此，最后d图反映的情况也应存在，只是这条IS曲线很陡，反映的是对利率变化反应不灵敏。

也可以从西方经济学数理角度来解释： IS曲线斜率决定于（1-MPC）/D，D是投资需求对利率变动的反应程度，如果D值大，表明投资对利率变化比较敏感，IS曲线就比较平坦。但转轨中的D值较小，投资对利率变化反应不是很敏感，因此，IS曲线转轨中较陡。从1-MPC看，如果边际消费倾向较大，IS曲线斜率就会较小，就较平坦；反之，当边际消费倾向较小时，IS曲线斜率就较大，就较陡峭。显然，转轨中的边际消费倾向MPC比较小，因此，再次使IS曲线比较陡，接近于垂直。接近垂直的IS曲线，表明货币政策尤其是利率作用不显著，而财政政策相对作用加大。

三、转轨期财政政策有用但作用有限

1、转轨中财政政策发挥作用的基础条件

转轨时期，由于市场经济因素的发展，宏观管理间接化的推行，财政政策有

了一定的基础。但是，这个基础仍是极初步的，不规范的，充满着动荡和混乱。因此，对转轨时期财政作用发挥不能高估。具体原因：①管理体制因素。政策政策所赖以发挥作用的财政体制尚不健全，问题很多，因此，影响了财政政策的效果。这一点，下面将专门论述。②市场主体因素。转轨中的相当长时期内，还是国有企业为主体。因此，直接的政策干预和支持仍占很大比重，间接调控仍难全面发挥作用。而财政政策就其实质而言，应是间接调控的工具。简言之，政策主体与政策客体的同一性，使得政策的约束机制和激励机制“软化”。与此同时，非国有经济作为市场主体力量还很小，因此，财政政策对民间资本的带动作用也很弱，形成财政资金要独打天下但又没有力量的困难局面。 ③公众预期因素。 由于改革中，各种涉及生活的体制（如医疗、教育、养老、住房等）都需要公众自己负担一部分，具体办法尚在不断调整，因此，公众的未来支出预期是不乐观且不稳定；而改革中下岗、失业增多，使公众对未来的收入预期也不乐观且不稳定，这就使刺激消费的财政政策难以发挥作用。④财政政策作用被金融体制不规范抵销。在从紧政策时，金融机构扩张信用；而在财政采取扩张政策时，国家性质的金融机构在防范金融风险的口号下，贷款自我收缩，商业银行出现体制性萎缩。这使财政政策扩大支出，不能得到信贷全面支持，难以达到效果。

2、转轨中的财政政策作用还不能充分发挥作用  财政政策乘数值并不算小，但发挥作用的基础条件不足。财政收入占GDP比重不高，这影响了财政政策发挥作用。

3、  财政政策“挤出效应”不明显。所谓“挤出效应”，这是货币主义用来

否定凯恩斯主义的一个理论，即财政扩大支出导致利率上升，而使民间资本投资减少。投资，财政政策的作用被抵销了，因而，财政政策是无效的。货币主义的这个观点被新古典学派吸收了，置于财政政策有效性的大框架内。在转轨中的中国，“挤出效应”失灵。一是因为我国利率没有真正市场化，利率不是市场浮动的，不会因为财政资金增大投资，拉上利率水平；以对利率作为中心作用而提出的“挤出效应”，不能套用在我国。二是民间资本不是被财政资金挤出了，不是被财政政策挤出了。国家多年排挤非公有经济的大政策使非公有经济几乎消失殆尽，改革开放来，才一步步扩大了非公有经济的发展空间。时至今日，非公有制经济尤其是国内的民间资本，力量仍很小，心态还不稳定，因此，财政政策对它有什么挤出效应还谈不上，而是私人资本本身没有得到充分发展而没有力量、没有信心进行投资的问题。

案例1  世界银行对1998年我国积极的财政政策中公共投资问题的报告

我国政府在1998年开始实施积极的财政政策以来，在政府开支用于投资方

面，下了很大功夫。其中资金来源很大部分是国债。为了拉动需求，政府在利用财政资金投资方面作了全面部署。下面是世界银行的分析，数据尚不全，时间是截止到98年9月份。因此，政策规定在执行中有些变化，但对我们这对我们认识转轨中财政政策变化是很有助益的，对了解转轨中政府，第一次的大规模利用国债资金进行投资，进行反周期的财政政策操作，则是很具体的，很有说服力的。

据世界银行《99财年中国国家经济报告》：中国在1998-1999年财政投资

计划涉及到六个部门，主要是基础设施，包括农业、林业和水利（占34%）、交通运输和通信（占24%）、城市基础设施（占35%）、电力（占2%）、住房和社会部门的项目各占2% 。

水利占总额的22%，主要项目包括长江、黄河、淮河、太湖、浙江流域、松花江和辽河的防洪项目和主要海堤的加固。这类大项目是中国水利战略的重要组成部分。粮食储存设施占总额6%，林业和生态项目占4%，主要用于天然林要保护。其余用于渔业、农村供水和卫生项目。

公路项目在交通运输投资中占很大比例，为总额的14%。追加融资将主要用于国道和北京到沈阳、北京到上海的高速公路重点路段的建设，其中很多路段可以吸引到商业融资。显然对二级公路网也需要进行改造以保证服务质量的提高。内河水路建设占总额的不到1%，对于这一利用不足的资产进行挖潜改造和转运港口建设还是不够的。剩余部分用于机场和通信项目。

城市道路和桥梁、污水处理和供水设施在城市基础设施投资中占有很大比例。但是，与此同时必须加强有效地经营这些设施的能力。最后，很多有益的城市项目建设期都超过了计划里作为指导投资决策的两年时限。

农村和城市电网建设各占总投资额的1%，与城市和农村地区需求受到配电瓶颈制约是一致的。

在实行财政扩张政策时增加在公共基础设施上的开支，当然是为了保证可持续性增长，因为它对消除贫困和减少社会消极影响有着重要意义。对公共基础设施项目劳动力密集程度的分析表明，这类项目劳动力密集程度较高。据所得资料估计，就业问题将影响近530万工人。许多已经提出来的投资项目或是基于农村或是雇用非技术工人（多数为农村迁移人口），占即期就业影响的2/3。根据具有代表性的、占投资项目一半以上的铁路、公路和水利项目的劳动力系数测算，新增的基础设施项目大约需要400万新增工人。其他1/3为具有间接就业效应的项目，主要雇用城市工人，特别是建筑材料行业，例如钢铁和混凝土。

在广泛的基础施项目中，大约37%位于沿海省份。这些项目的资金大部分是银行贷款，小部分为财政支出。财政支出的主要部分用于中部和西部地区，分别占全部项目的29%和24%，但其利用银行贷款的份额较小，占财政支出的份额较大。

资料来源： 世界银行：《战胜风暴 汲取教训----99财年中国国家经济报告》

第四节  转轨中的财政体制分析

中国财政政策作用之不同于西方财政政策，在于财政体制是不同的。以前，这种不同是市场经济与计划经济的不同。现在这种不同是发达的市场经济与转轨中的市场经济的不同。要了解体制的不同，我们从两种办法进行分析，一是静态的，比较体制的不同特点。二是动态的，从我国财政体制改革过程进行分析。下面，我们先静态分析，后动态比较。

一、计划经济下的传统财税体制特点

在计划经济基础上的财税体制与市场经济基础上的财税体制不同，有三个显

著特点。一是财政统收统支，中央集权型的财政体制，地方没有独立的财权。二是税种单一，主要是产品税。产品税是以产品流通中的交易额为税基的流转税。国家财政收入主要依靠工商业部门的税利，农业和初级产品部门上缴的税利很低，形成这种格局是多方面原因，但一个重要原因是因为价格结构扭曲，三是以利代税。国家财政收入中，利大于税。国有企业一统天下，使国有企业向国家上交利润成为国家财政收入的主要形式。计划经济时期，没有财政政策，只有财政工作。财政政策，说到底，是以需求管理为基础的。计划经济条件下，是以供给管理为基础的。国家对生产、流通、分配各环节都通管起来，因此，财政工作是围绕着生产进行的，这不是我们在宏观经济学中讲的财政政策。转向市场经济，我们宏观管理已越来越多走向了需求管理，财政政策提法越来越常见，财政政策作用越来越突出。那么，与计划经济基础上的财税体制特点相对应，我国市场经济基础上的财税体制也有三个特点：一是中央与地方是分税制，有中央税，有地方税，也有共享税。地方有独立的财权，还可以在税之外有其它的被中央财政允许的其它收入。二是税种复杂，有多种税种。现在是以增值税为主税，还有营业税，消费税，以及企业和个人的所得税。三是税收成为国家收入的主要来源，国有企业利润收入在国家财政中比重大大下降了，而且，从趋势看，从费改税后的格局看，税收的地位将成为占主体的国家财政收入形式。

二、 转轨中财政体制与发达市场经济国家财政体制的异同点比较

财政体制进行改革，不是分权让利问题，不是分散化，也不是集权化，而是

如何规范化、程序化的问题。改革不是要改变财政的基本功能（一要促进经济发展，二要有助于公平分配），而是要改进实现财政功能的手段和方式。财政体制是在一个不健全的市场经济条件下进行改革，而市场经济体制又是在一个不健全的财政体制制约下进行建设。二者的建设过程是相辅相成的，不可能一方独自先搞好。

1、  国家财政收支管理权限不同。我国财政收支主要负责是财政部，直接领

导是国务院。发达市场经济国家对国家财政有多种力量制衡，国会中预算委员会有相当大的权力。比如，美国财政收入中70%以上支出是按法律规定的公式支出的，这是常年性的拨款。而公式是由国会反复讨论确定的。这就是说，财政部门只能执行已定下来的公式进行拨款。政府掌握的款项只是财政收入中的小部分，按具体需要，分解为各种项目，称为为“判断性”拨款，公之于众，组织各地申请，作为年度性拨款。美国州和地方财政权力较中国省市财政权力要大。美国是先有地方税收后有联邦税收。地方政府征房地产税和商业活动的销售税，现在，还要征个人和企业的所得税。县主要征地产税，联邦和州都征所得税，联邦所征的所的所得税率为30%，州在此上附加5%的税率。商业的销售税和营业税一般归州，但州要返还部分给县、市，用于当地的教育、道路和安全等开支。

2、对不同所有制企业，税制不同，税率甚至税种不同。因此，财政政策中，利用税收进行调节的作用就大大受到了限制。市场经济条件下，企业是平等的，表现在税制和税率上是同样的。但是，在计划经济条件下，不同所有制企业地位是不同的，基本上是国有企业的一统天下。在这种情况下，国有企业一方面承担了最大的利润上交（后期有税的上缴），另一方面，在利税方面也有若干政策给予减免和优惠。在1994年税制大改革之前，税制不统一，税负不平衡，税率双轨制（内外税率）很严重。1994年财税改革在这方面向前迈了很大一步。

3、美国财政收入基本来自税收，联邦政府主要依靠所得税，州政府主要依靠销售税和所得税，地方政府（相当于我国县）依靠财产税。我国财政收入中税费并重。这两种体制下，显然税收调节的作用是不一样的。我国80年代搞产品税时，一个重要思路是要通过税收，对价格的扭曲进行矫正，所谓高价高税，低价低税，使企业之间有一个平等的利润，这种情况，只能是转轨中才会出现的。

4、  由统收统支到分收分支，其中伴随着乱收乱支过程，现在是治理乱收乱

支，形成规范有统有分的财政收支格局。改革开放以来，传统的大包大揽、统收统支的财政体制逐步被打破。随着改革进展，各级政府财政收支矛盾增大，单靠预算内收入无法满足建设需要，迫使政府增设预算外项目，允许和鼓励行政事业单位积极“创收”，导致了“收费”满天飞。市、县非税收入与预算内财政收入基本持平，有的甚至超过预算内财政收入，形成大量财政资金“体外循环”，分散了国家财力，加剧了分配混乱，加重了企业和农民负担，也助长了社会消极腐败现象。现在，国家正在制定各项措施，清理整顿预算外、制度外资金和各种收费，使政府税收、规费、使用费和与政府财力无关的商业性收费分流归位，以形成规范、合理、有效的政府理财制度。

5、由于财政体制的改革和调整，财政收入在GDP中的比重持续下降。改革开放以来，我国财政收入绝对额年年上升，但财政收入占GDP比重，总趋势是持续下降。按我国财政正式统计的口径算，从1978年到1995年，下降总幅度达20%，即从1978年的31%下降为1995年的11% 。如果按国际货币基金组织提出的财政收入统计口径，包括各种税外，还包括国有企业和国有资产收益，收费等非税收入，如果再加上债务收入，这种宽口径的财政收入占GDP比重就大大提高了。从1986年到1995年10年间财政收入在GDP比重，按财政正式统计口径则从1986年的22%下降到1995年的11%，下降一半；按宽口径也下降一半多一点，即从1986年的49% 下降为1995年为23%。

三、中国财政体制的转轨演进

财政体制改革，主要有三大环节，一是国家与企业的分配关系改革，二是中央与地方的财政关系的界定，三是税收制度的建立和健全。这个改革，总方向是适应社会主义市场经济的要求，更好的理顺分配关系，促进经济发展。

1、国家与企业关系的改革：打破统收统支，解决企业自我发展、自我约束、自我激励、自负盈亏机制。

第一步：1978年1月，试行企业基金制度，规定企业在完成计划任务后，可从利润中按工资总额提取5%作为企业基金。企业基金主要用于集体福利设施和生产技术改造，是财政上一次向企业放权的尝试。

第二步：1979年对部分企业实行利润留成制度。同时，在600多个企业进行所得税试点，并在1983年1月和1984年10月，分两步对企业实行利改税。凡有盈利的国有大中型企业，按55%的比例缴纳所得税，税后利润一部分留给企业。对于小企业，实行八级超额累进税率缴纳所得税。第二步利改税主要是将国有企业利润分配制度入为征收所得税和调节税，税后利润归企业自主安排使用，对税后利润需要上缴部分改为以调节税形式上缴。当时，国家财政收入占GDP比重已由1978年的31%减少为1984年的21%。利改税建立了国家向企业征收所得税的制度，为构建市场经济条件下的国企关系迈出重要一步。但也存在问题：以调节税取代利润上缴，混淆了税利界限；调节税一户一率，使企业负担不公平，税收管理难度加大。

第三步：1983年以来，对一些特殊行业和企业实行各种形式的利润包干和利润分成制度。

第四步：1986年开始，推行多种形式的承包经营责任制和税利分流。承包制形式多种多样：上缴利润基数包干，超收分成、上缴利润递增包干、亏损企业减亏包干、投入产出包干、双保一挂（保上缴利润和技术改造项目、工资总额与上缴税利挂钩）、外贸企业实行与国家规定的经营指标相联系的奖励和盈利留用制度。有些企业开始承包一些税。承包制原则是“包死基数、确保上缴、超收多留、欠收自补”。国家财政收入占GDP比重1988年降至17%。

第五步：建立现代企业制度基础上的国家与企业利润分配关系。1994年财政税收进行了较大幅度改革：取消国有企业与其他成分企业在所得税方面的差别，统一按33%税率征收，取消各种包税办法；取消对国有企业的调节税。

2、中央与地方分配关系的调整

第一步：我国有四级地方政府财政：省、地、县、乡。1980年实行了“划

分收支、分级包干”的体制。“收”分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入；“支”分为经常性支出和专项支出。并由此确定每个地区上解比例和调剂收入比例。对广东、福建实行大包干；对江苏实行比例包干、四年不变，对三个直辖市实行“收支挂钩，总额分成，分级包干”。从1983年起，除广东、福建外，一律实行“收入按固定比例总额分成”的包干办法。

第二步：1985年起实行“划分税种、核定收支、分级包干”的预算体制，把预算收入划分为中央固定收入、地方固定收入、中央地方共享收入三大类。中央固定收入包括中央企业的所得税与调节税，地方固定收入包括地方国有企业所得税、调节税和承包款、城市房地产税等，共享收入有产品税、增值税、营业税、建筑税、个人所得税等。

第三步：1994年分税制改革。分税制旨在正确处理中央与地方关系，促进财政收入的稳定增长，合理调节地区间公共服务水平的差异。主要内容：À 按税种划分中央税、地方税、中央与地方共享税，建立地方和中央税收体系，分别征管；Á  核定收支范围，实行转移支付制度。作为过渡性安排，中央对地方的转移支付实行“税收返还”的方式。Â  建立健全分级预算制度，严格预算的编制和预算支出的监督。

3、税收体制改革。

1978年以前，我国主要税种只剩下工商税和集体企业的所得税。

第一步:首先是从涉外经济开始的。1980年公布了《中华人民共和国中外合

资企业所得税法》和《中华人民共和国个人所得税法》，1981年公布了《中华人民共和国外国企业所得税法》，明确了涉外企业继续沿用修订后的工商统一税 ，初步建立了涉外税收体系。

第二步: 1984年后，将原工商税一分为四，开征了产品税、增值税、营业税和盐税，在实施中，扩大了增值税范围。陆续分布了对国营企业、集体企业和个体工商户的所得税条例，新开征了资源税等。

第三步：1994年税制改革的重点是流转税和所得税。改变了原流转税按产品分设税目和差别税率，在生产和流通环节普遍征收增值税。改革后流转税由增值税、消费税和营业税组成，统一适用于内外资企业。取消按企业所有制形式设置不同所得税制的做法，将国营、集体和私企统一为企业所得税，将个人收入调节税、外籍人员个人所得税和城乡个体工商户所得税合并为统一和个人所得税。

四、中国财政体制进一步改革的几个重要方面

1、我国政府采购制度

建立和推行政府采购制度在我国还刚起步，但政府支出中政府采购行为同一直存在。据有关方面测算，近年，我国政府采购日均量已达20亿元，年政府采购总量7200亿元。

我国自1996年进行政府采购试点工作以来，全国已有一半以上省市进行了程度不同的探索。试点范围已从比较容易操作的小汽车、办公设备扩展到小汽车维修、保险、医疗设备、会议服务、管理信息系统构建、工程公开招投标等领域。其中最明显的成效在于节约了采购支出，提高了资金使用效益。据统计，凡试点项目平均采取支出节约率都在10%以上。其次，规范了分配关系，初步堵塞了“人情采购、红包开路”，增强了财政的监督职能。此外，试点中各地政府采购都由有关专业人士参与操作，加强了支出决策的科学性和动作效率，避免了购置浪费和资金流失。

由于各地这项工作尚处在试点摸索阶段，还存在一些问题，主要有：各地政府采购活动不甚规范，特别是管理体制还不顺，操作上也各行其是。各地暂行办法从内容、深度、范围上均有很在大差距；二是采购范围狭窄、采购方式单一，整个采购过程缺乏有效的仲裁与监督；三是部分预算资金使用部门在认识上存在误解，有抵触情绪，资金管理部门涉及到既得利益再调整，有碍政府采购制度的顺利推行；四是自觉运用政府采购制度来贯彻国家的经济政策以及对经济运行反周期调节，在各地的试点行为中基本没有体现。

我国政府于1996年向亚太经合组织提交的单边行动计划中明确表示，最迟于2020年向各亚太经合组织成员对等开放政府采购市场。这就要求我们建立的推行政府采购制度。

我国政府采购制度将按照国际上通用的做法来建立，要在政府采购中体现公正、公平、公开原则，效率原则和竞争原则；要及时发布政府采购信息，推行招标为主的采购模式；要在实现对外开放国民待遇的同时，保护自己的工业；要符合我国国情，具有可操作性。

2、中国非税收入情况及改革

我国财政收入由税收收入和非税税收入组成。据有关方面提供资料，1996年全国非税收入总额达到6000亿元。非税收入主要包括：（1）财政预算内的非税收入。①国有企业上缴的利润。②国家能源交通重点建设基金收入。③各种专项收入：如征收排污费收入、教育费附加收入、铁路建设基金收入、电力建设资专项收入等。④基本建设贷款归还收入。⑤事业收入、公产收入。⑥国家预算调节基金收入。⑦罚没收入。⑧行政性收费收入。1996年这部分非税收入736亿元，占当年财政预算收入9.9%。（2）财政预算外的非税收入。①由国务院、国家计委或财政部批准设立的行政事业性收费和基金。有200多项。②由省级政府或省计委（物价）、省财政部门批准设立的行政事业性收费和基金。有几千项之多。这部分非税收入总额1996年达3300多亿元，相当于当年财政预算收入的45%。（3）财政之外政府各部门的收费和集资，大部分集中在地方政府各部门手中，尤其是集中在县、乡两级政府。就全国推算，这部分非税收入达2000多亿元，为1996年财政预算收入的27%以上。

中国非税收入调查表        单位：亿元

年  份	财政性资金	非税收入	税收收入	非税：税收
1985	2274	233	2041	0.1 : 1
1990	3582	760	2822	0.3 : 1
1993	5688	1433	4255	0.3 : 1
1995	9881	3843	6038	0.6 : 1
1996	12902	6000	6902	0.9 : 1

资料来源：《中国财政年鉴1997》、《中国税务报》1997年4月10日

非税收入管理中存在的问题日益突出，它直接冲击了国家税收，加重了各方面负担，滋生腐败，破坏分配秩序等。推进非税收入改革迫在眉睫，主要方向是：①压缩非税收入的规模，将现在非税收入由超过税收的规模压为税收30%左右的规模，保证税收在国家财政收入中的主体地位。为此，一定要坚持地向企业、居民乱收费、乱罚款和乱摊派的“三乱”之风。②将非税收入纳入财政预算管理之中。要建立统一财政预算，要按照法定程序、规范化制度管理非税收入。③加大“费改税”的步伐，将一部分体现政府职能、具有税收特征且便于税收征管的收费，改为相应的税收，比如，可开征教育税，资环境保护税，特别项目建设税，乡村公益事业税等。④将非税收入改革纳入财政体制总体改革之中，有计划，有部署，与相关财税体制改革配套进行。比如，与完善分税制相结合，与建立地方税收体系和加强税收征管相结合等。

附录2  世界银行报告谈我国预算外财政资源

在1978年至1995年间，预算收入占国内生产总值的35%急遽下降为占11%。在这下降的24

个百分点中，约15个百分点可直接归因于国营工业企业税收缴款的政策。这是因为价格改革和更为激烈的竞争降低了它们的利润。财政收入的下降和政府期望保持适度的赤字已导致了政府开支占国内生产总值百分比下降。今天，政府的开支约为国内生产总值12%，而发展中国家的平均水平是31.7%。受此不利影响最大的是投资支出，它从1978年占国内生产总值的16%下降为1995年的不到3%。军费和补贴的预算支出也逐步下降，唯有政府经常开支的变化较小，这些开支包括行政支出，以及对卫生、教育和福利的支出。但是，对投资的直接融资的减少部分已为预算外开支和政府指定的银行信贷的增加所抵销。这些预算外的政府指定的资源合在一起，是通过预算筹集投资的五倍多。如下表：

县4%

外资4%

中央5%

地区7%

省10%%

其他15%

预算内15%

银行贷款39%

上图所示，在总投资资金中，预算内仅15%，其它由政府筹来的资可为预算内五倍多。这种预算外资金过大的制度对具有社会公益性和福利性事业不利。

──资料来源：世界银行97年报告《崛起的中国》（内部文件稿3-3页）

附录3   俄罗斯中央财政与地方财政关系

俄罗斯转轨初期，确定了40个税种，按全国三级加以划分。属于联邦的15

种，主要有增值税、消费税、关税、利润税、个人所得税等，后又将4种主税改为共享税；属于地方有25种，主要是与地方经济关系密切、税源较分散的税种，如财产税、土地税、林业税、运输工具牌照税、商业执照税、广告税等。现在，直接税收入地方所占比重大，间接税收入联邦所占比重大。

从总体上看，俄财税体制改革经过几年运行取得一定的效果。但问题不少。

如经济调节功能薄弱，税收征管不力，中央和地方关系还没完全理顺等，因此，仍处在不断改革、变化和完善之中。

俄罗斯中央财政与地方财政在国家预算内收支总额中的比重     单位：%

	1992年		1993		1994		1995
	收入	支出	收入	支出	收入	支出	收入	支出
中央	56	61	51	50	49	51	54	50
地方	44	39	49	50	51	49	46	50

资料来源：国家体改委国外司：《俄罗斯、东欧国家的宏观体制改革》载《国外经济体制研究》1997年第6期。

第五节  财政政策与货币政策的关系

一、财政政策与货币政策为什么要配合？配合的客观基础是什么？

在市场经济中，财政和金融两大部门，在财政政策和货币政策两大政策之间，

有一种内在的联系，这就是它们都是为实现宏观指标服务的，因此，目的是共同的，是不同手段之间的配合。通常情况下，在确定货币政策和财政政策的合理配合时，均要利用货币政策和财政政策影响GDP总水平，而且利用货币政策和财政政策影响GDP的构成。通过改变税收、政府支出以及货币政策的结合，使GDP中用于投资、消费、净出口，以及政府购买的商品及服务等各个组成部分所占的比例发生变化，进而实现宏观政策的目标。另一方面，财政和货币政策，在达到宏观政策目标方面，各有优劣，在政策功能、实施范围、突出的重点、影响的速度、作用的渠道等方面，有较大的差异。因此，目的的一致和功能的差异，使它们二者配合显得格外重要。决策者要顺应这个内在联系去沟通它们、协调它们。

合作之间先应明确分工，毕竟先有分工，才有合作，成功的分工是良好的合

作的基础。具体讲，每种政策都应实现自己的最优或价值，把自己的责任尽到，这就是对合作的另一方的贡献，是最基本的配合和互补。在此基础上，进一步地协调和互相支持，就会相得益彰，共同为国家经济发展、实力增强作出更大贡献。反之，如果分工的界限不清，就会互相影响。在转轨中，这种情况经常出现，比如，国有商业银行在支持大中型国有企业方面，应当承担多大责任，这是不很明确的。国有商业银行对国有企业进行支持，按理是应该的。但这种支持到底是什么方式，多大数量，有什么代价，是需要清楚的。国有商业银行毕竟要走商业化道路，毕竟不是政策性银行。如果它没有收本只求收息（甚至无息可收）进行贷款，那就远远超过作为国有商业银行的责任。国有商业银行作为国有制企业最大的责任应是通过上缴利润方式，作为占用国有的有形和无形资产的回报。财政以这笔收入，可以通过贴息或补充资本金方式支持国有企业，因此，国有商业银行责任不应直接承担某些财政的责任。这些分工的问题，是双方都存在的，需要进一步明确，才能为高水平合作提供基础。

两大政策配合的客观基础在于都与国家决策机构紧密联系，都是宏观政策的组成部分，都是社会资金运动的参与者。相对而言，财政政策对其作用的对象路径较近，因此，渠道比较简单，作用比较直接，但作用往往在若干“点”上；货币政策对其作用的对象路径较远，要通过金融机构接受影响后的进一步操作，影响到企业或个人，因此，作用比较间接一些，但作用往往是整个“面”上。正因为如此，在一定意义上也可以说，财政政策好比是一种参与式干预，货币政策更接近普惠式干预；财政政策有助于经济结构调整，货币政策有助于总量调整。

两大政策配合的三种不同框架条件。我们讲财政与货币政策互补或配

合，是在一定框架内讲的。实际上，这里有三种框架应予区别：一是传统计划经济下的财政、金融互补。这时，称之为财政工作与金融工作要互相配合，还不用财政政策和货币政策这种概念。那时，最明显的关系是：“财政出赤字，银行发票子”，“大财政、小银行”，“财政和银行，都是国家的钱袋子，一个好象会计，一是好象是出纳”这一类的概括应当说是成立的。二是市场经济条件下的互补，比如现在发达国家的财政与货币政策关系，就是例证。这时的财政政策有一套工具，货币政策有一套工具。在尊重货币当局独立性基础上，在发挥各自作用基础上，互相配合。三是转轨中的互补。第三种框架是经济转轨中的财政政策与货币政策的配合。这时的财政政策与货币政策中既有旧的痕迹，又有新的面孔；二者配合，既不同于计划经济下的那样比较简单、统一政令下的无自主性、无争议的服从式配合，也不同于市场经济条件下多种工具选择下的、有相对自主权的配合。这时的财政体制与金融体制都不健全，财政政策与货币政策受到体制约束也不完善，因此，这时的配合存在的先天不足，效果不是很理想。比如，转轨中出现的两个比重下降（财政收入在国民收入中比重在下降，中央财政收入在财政收入中比重在下降），使财政调控的力量不强；而预算外收支过大，使政府系统各种机关的收支透明亮下降，往往使作为宏观调控手段的财政政策效果被扭曲了。再看货币政策：金融体制改革没有完成，金融机构存在着行为扭曲，资金流通渠道不畅，利率作用不显著，加上社会信用基础不良，货币政策效果往往不很理想。80年代中期，曾有一句话说：“财政资金一片红，银行资金一片白”，意思是财政打赤字太多，银行打白条子太多。这种情况下的配合，成了“红与白”，效果可想而知。两大政策的直接结合点──国债市场很不健全，品种少，数量少，难以成为货币当局进行吞吐的货币政策工具。总之，我们在分析财政政策与货币政策配合时，首先要区分不同框架，并在此比较中，找到对转轨中两大政策配套的共性与特殊性。

两大政策配合的主要方式探讨

对财政、货币两大政策，一种在市场经济中最通行的配合模式，是从松紧角度而言的。一是方向，指是“松”还是“紧”；二是力度，是严格从紧还是适度从紧，是有控制的放松还是全面放松等。由此产生四种结合方式：双紧，双松，一紧一松和中性。一般情况下，“双紧”是财政通过提高税率、减少支出降低社会需求；金融当局通过提高存款准备金率、利率，减少贷款等减少货币供给，达到对通货膨胀的治理。“双松”则相反，财政降低税率，扩大支出；金融当局则降低利率、准备金率，扩大信贷，增加货币供应量，以达到缓解需求不足、经济萎缩或通货紧缩、促进经济增长的目的。一松一紧有松财政紧货币，松财政以促进经济增长，紧货币以控制通货膨胀，这对解决滞胀一类问题有用，在80年代价格改革时，经济学界主张用此种办法推进价格改革；还有松货币紧财政，为促进经济加快发展。中性的财政、货币政策是在经济运行正常，为保持良好经济运行格局和健康增长而采取的顺势而行的宏观政策，财政力求收支平衡，货币供应与经济增长适应。

当然，两大政策配合方式的解释可以是多种类型的。比如，从在国民收入分

配结构中不同地位谈互补和配合，从功能上或操作方式不同上谈互补与配合，从资金流通传导机制不同或渠道不同上谈互补与配合，如在资金运用方向上，财政投资与银行信贷的配合，共同投向基础设施；从政策公用的工具如国债与公开市场上看互补与配合，从互相支持的角度看互补和配合，如财政对商业银行贷款的贴息，发行特种国债，提高国有商业银行的资本金充足率等。

我国转轨中两大政策配合的例证

我国经济改革以来，这几种配合方式大体都有过。财政与货币有过双松式配合，比如，1979-80年时，财政赤字，银行较大幅度增发票子，增发贷款；1982-84年，财政支大于收，被迫出赤字，投资膨胀，信贷规模扩张。1986-88年，投资较旺，同时，消费膨胀，财政赤字扩大，银行和信贷投放失控。1992-93年上半年，货币投放高增长，投资规模急剧扩大。1998开始，实行积极财政政策和适度放松的货币政策，实际上是双松政策。为强调防范金融风险，不提松的货币政策而已。多次下调利率，连续两年发行国债，扩大投资，刺激消费。双紧政策：1985年，压投资规模，降消费基金，货币投放较大下降，当年财政出现盈余。1989-91年，清理经济环境，整顿经济秩序，清理投资项目，压缩社会集团购买力，严格贷款发放，储蓄保值贴补，提高存贷利率等，零售价格由猛跌17.8%下降到2.1%，市场出现疲软，经济急刹车。1993下半年-97年，财政货币政策适度双从紧，结构性调整，严格控制货币信贷总量，加强投资贷款管理，严格控制税收减免，同时支持经济发展，比较成功实现了经济的软着陆。松紧配合时期不太多，比如1981年实行了紧财政松货币的配合：财政压缩基本建设规模，投资下降20%，财政赤字减少80%，从128亿到26亿。货币政政策较宽松，工商业贷款均有一定增长，这是财政货币政策配合比较成功的一年。

案例2  积极财政政策可持续时间的讨论

积极财政政策空间既有资金来源问题，也有资金使用问题。首先是资金来源问题。我国积极财政政策空间还是比较大的。世界银行中国财政政策课题组提出，财政可持续性有两种方法来判断，一是按财政规则方法，即国债占GDP比例来分析，另一种是根据资产负债平衡表来判断是否有清偿力，以此来判断。前者，我国财政界做了大量工作，得出结论是积极财政政策还有空间。一般认为，我国财政预算赤字占GDP比重在3%以上，而国债余额占GDP比重在10%左右，大大低于国际上60%的警戒线。但是，这种估计，是否太乐观。因此，还要从资产负债平衡表角度来分析。应当说，这是相对困难的。要真正搞清这么大一个国家的家底，不是一件容易的事。即使搞清所有债务，也不是容易的事。对于资产负债表办法，我国财政界正在研究，有初步结论。大概涉及到以下几方面，我先提出自己判断：一是或有债务并不影响我国近两年的国债发行。世界银行对我国财政或有债务进行了深入分析，认为我国或有债务占总债务的50%以上。这是有价值的结论，对我们谨慎理财用财、防止财政危机有提醒和预警作用。但是，或有债务对我当前财政政策影响是有限的。因为或有债务是多种类型或说不同类型的，不是完全的财政债务。有些债务离财政负责还有相当多的中间环节。既不是当即要财政支付，也不是必须由财政支付。二是既使已有的直接财政债务存量比较大（实际统计反映的还不算大），但其对积极财政政策也不是最重要的影响或制约因素。年度的还债量和还债能力才是重要的，具体讲，近两三年的还债量和还债能力更是重要的。但这一时期的还债应当说没有什么问题。三是我们现在国债债期多在七年到十年，近几年不会出现支付问题，只要安排好还债时期，就会形成均匀还债态势，而不会形成还债特别高峰。四是因为我国外汇储备尚在增加阶段，起码是持平阶段。由于外汇储备总量比较大，外汇偿还最终支付不会有大的问题，何况近几年也不会出现大量支付外债的局面。2000年财政赤字搞到1600亿元或更高一些，仍然是可行的，没有危险的。赤字占GDP水平仍可与1999年比例一样，仍可控制在国际警戒线3%以内。

应当强调的是，积极财政政策空间大小最关键的是要看国债使用效益。如果使用得当，多一些国债没问题。若使用不当，或效益不高，国债就是少一点，也是有很大麻烦的。进一步讲，经济增长率对积极财政政策是重要的，国债用得好，促进了经济增长，才能有利于提高财政实力，才能有助于还债。就我国当前情况看，增加赤字本身是为了发展经济，而不是消费，因此，就在于效益了。

附表1：我国的财政赤字

	财政收入	财政支出	收支差额（赤字）	当年国内政府债务收入	当年国内政府债务还本付息	国内债务余额	政府内外债务余额
1978	1132	1122	盈10
1979	1146	1281	135				35
1980	1160	1229	69				54
1981	1175	1138	盈37	48		48	117
1982	1212	1230	18	44		92	151
1983	1367	1410	43	43		134	194
1984	1643	1701	58	43		177	249
1985	2005	2004	盈1	61		238	306
1986	2122	2205	83	63	8	293	402
1987	2199	2262	63	63	23	333	496
1988	2357	2491	134	92	28	397	628
1989	2664	2823	159	56	19	432	790
1990	2938	3084	146	94	113	413	882
1991	3149	3386	237	199	156	458	1027
1992	3483	3742	259	396	342	512	1210
1993	4349	4642	293	319	224	597	1564
1994	5218	5792	575	1029	365	1260	2267
1995	6242	6824	582	1511	779	2050	3024
1996	7408	7938	530	1848	1223	2660	3630
1997	8651	9234	582	2412	1820	3334
1998	9876	10798	922	3229	2246

资料来源：《中国统计年鉴1999》并参考《人民日报》3月8日国家计委主任、财政部长报告

附表2：预算内、外资金数量及增长速度表（1980—1998）

年份	预算内资金		预算外资金		预算内外合并后增长率（%）
	数量（亿元）	增长速度	数量（亿元）	增长速度
1980	1160	1.2 %	557	23.1	7.3
1981	1176	1.4	601.1	7.8	3.4
1982	1212	3.1	803	33.6	13.4
1983	1367	12.8	968	20.5	15.8
1984	1643	20.2	1189	22.8	21.3
1985	2005	22	1530	28.7	24.8
1986	2122	5.8	1737	13.5	9.1
1987	2199	3.6	2029	16.8	9.5
1988	2357	7.2	2361	16.4	11.5
1989	2665	13.1	2659	12.6	12.8
1990	2937	10.2	2709	1.9	6
1991	3149	7.2	3243	19.7	13.2
1992	3483	10.6	3855	18.8	14.7
1993	4349	24.8	1433	-63	-22
1994	5218	20	1863	30	22.4
1995	6242	19.6	2407	29.2	22.1
1996	7408	18.7	3893	61.7	30.6
1997	8651	16.8	2826	-27.4	2.1
1998	9876	14.2

注：预算外资金1993年大幅下降有统计口径调整的原因

资料来源：《中国统计年鉴1998》、《中国统计年鉴1999》、《中国财政年鉴1998》。

参阅书目：

J·E·斯蒂格利茨 ：《经济学》下 中国人民大学出版社1997年版

杰弗里·萨克斯 ：《全球视角的宏观经济学》上海三联出版社1997年版

爱德华.夏皮罗：《宏观经济分析》，中国社会科学出版社1985年中文版

薛天栋：《现代西方财政学》上海人民出版社1983年版

张浩若：《辉煌的历程》，中国商业出版社1998年版

美国吉利斯等：《发展经济学》（第四版）中国人民大学出版社1998年版

国家统计局：《成就辉煌的20年》，中国统计出版社1998年版

高鸿业主编：《西方经济学（宏观部分）》，中国经济出版社1996年版

平新乔：《财政原理与比较财政制度》 上三联书店 1995年

崔维：《西方财政宏观调控的理论与实践》中国物价出版社1992年版

刘振亚:《现代市场经济与宏观经济管理》中国审计出版社1992年版

凯恩斯：《就业利息和货币通论》商务印书馆1963年中译版

保罗·A·萨缪尔森 ：《经济学》第十四版北京经济学院出版社 1996年

世界银行：《战胜风暴 汲取教训----99财年中国国家经济报告》

李晓西：《社会主义市场经济条件下的财政体制初探》，载《财政研究》

1993年第1期

贾康：《中国政府收入来源及其完善对策研究》，1997年中国经济改革研

究基金会赞助项目研究成果

课题组：《我国政府采购制度研究》，财科所《研究报告》1998年第23

期。

李德章等：《中国非税收入改革及规范化管理研究》，财科所《研究报告》

1998年第28期

袁国良：《转型期财政稳定职能和机制研究》，中国人民大学98年博士论

文。

郭代模：《我国财政政策与金融政策配合运作的模式选择》，99年大连理

论研讨会论文

李扬：《货币政策与财政政策的配合：若干问题探索》，99年大连理论研

讨会论文

阎坤：《财政-货币政策的联动效应与协调配合》，99大连理论研讨会论文