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政府管理与宏观调控

  • 2005-06-10/
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3 政府管理与宏观调控
国家对商业管理的五个新变化
（1987年11月）
在经济体制改革中，国家对商业的管理已发生了和正在发生着巨大的变化，并将继续变化下去。这体现在以下五个方面：
1．从管理对象上看，对社会商业管理和对国营商业的管理相结合，以对社会商业管理为主。以前，商业部是代表国家行使对商业的管理，但只对国营商业进行管理。经济体制改革以来，集体、个体等多种商业得到迅速发展，国营商业以外的供销社、外贸、物资等流通部门经营形式也发生了变化，出现了多种经济成份、多种经营方式和多种流通渠道的局面。“三多”需要指导、协调，原商业部管理跨度太狭，已不能胜任这个要求，需要成立具有更大的管理跨度的、对整个流通领域进行管理的国家职能管理部门。一些地方相继成立了商业管理委员会，对整个社会商业进行管理，这个趋势正在发展之中。这是改革的必然发展，符合经济改革的大方向。
2．从管理原则上看，平等管理与差别管理相结合，以平等管理为主。解放初期，国家扶持、发展国营商业，限制、发行资本主义工商业，对整个商业的不同经济成分和经营方式，实行了差别管理。差别管理体现在税收、供货、差价政策等方面的不平等上。差别管理使国营商业得到迅速发展，使除此以外的经济成分和经营方式萎缩了下去。经济改革以来，为打破国营商业的垄断地位，鼓励集体、个人和国营一起上，对集体和个体商业的发展实行了优惠的税收政策。这也可视为一种差别管理。随着商品经济的发展，越来越需要对各种经济成分和经营方式进行平等管理。这是商品经济平等交换原则的体现，是在平等条件下展开竞争的要求。税利、价格、信贷、工商管理等体制改革中，越来越注重用统一的、规范的管理尺度实施商业管理。平等管理将越来越处于主要的地位。但是，在不同时期、不同条件下，差别管理也将存在，作为平等管理的补充而存在，以适应商业管理的复杂性的需要。
3．从管理方式上看，直接管理与间接管理相结合，以间接管理为主。以前，国家通过商业部，直接管理商业企业。尽管在不同时期，直接管理的范围有些不同，对企业人财物、产供销的干预程度不同，但这个格局是几十年延续下来的。经济体制改革后，尤其是城市经济改革以来，直接管理越来越不适应搞活企业、搞活市场的要求。通过各种形式，给国营企业放权松绑成为不可阻挡的改革潮流，这就使管理方式发生了很大变化，间接管理在扩大，并处于或将处于主导地位。直接管理在缩小，并日益限于经营特殊的或关系重大的少数商品的少数国营商业企业。
4．从管理目标上看，追求流通的整体利益和局部利益相结全，以整体利益为主。在新的形势下，管理目标将不能再局限于国营商业的效益，而要考虑整个流通产业的效益和利益；将不再局限于安排当年保障市场供应，而要考虑中长期的产业发展战略和规划；不再局限于某一形式的优化，而注重于整体效果的最佳。
5．从管理手段上看，法律手段、行政手段和经济手段相结合，不同条件下灵活配套运用各种手段。商业管理中，过去一直以行政手段为主，这个状况近年发生了很大变化。社会主义有计划的商品经济要求经济手段的管理，即借助于各种经济参数的管理；要求制定和完善各种商业法规，造成有法可依的商业活动的环境。国家不仅通过商品管理部门进行对商业活动的管理，而且通过工商、价格、税收等管理部门对商业活动进行管理。这些管理部门对商业的管理，更多地体现了运用法律的和经济的手段。总之，商业管理是一种十分复杂的工作，需要各种手段的配合。在不同条件下，还将突出不同的管理手段。
宏观调控既须强化，更要改进
（1993年3月）
在社会主义市场经济条件下，宏观调控有多大的意义？现阶段宏观调控具有什么特点？如何在深化改革、扩大开放中，逐步确立有效的宏观调控管理体制？这些都是摆在我们面前的新课题。
1、社会主义市场经济下宏观调控的必要性
十五年来，我国经济改革主要是在三个方面推进的，一是市场体系的建立和发育；二是企业制度的改革和健全；三是宏观调控体系由直接向间接的转化。计划体制、财政体制、金融体制、价格管理体制等多方面，进行了改革，使政府对经济的管理越来越多地实现了法律的和经济的手段，而减少了行政的直接干预。这三方面的改革，为我们今天走向社会主义市场经济奠定了重要的基础。
在向社会主义市场经济的转轨中，市场体系的健全和企业制度的进一步改革受到人们一致的肯定。在这种情况下，有的同志认为，市场经济主要是靠市场调节，市场经济要求小政府，而小政府就意味着弱化宏观调控能力，甚至认为宏观调控不利于市场经济的发展。
我认为，这是一种片面的认识。国家宏观调控能力应强化还是弱化，可以从几个方面来分析。首先，政府少干预经济活动，充分发挥市场的调节作用，这是正确的。但少干预不等于弱调控。前者讲的是范围问题，后者讲的是影响力问题，不是一回事。实际上，中国政府对经济的调控能力是不强的，甚至是很弱的。从这几年的教训经济大起大落的教训就能看到，政府对经济的调控是比较波动的。因此，不要弱化而是要强化政府对经济的宏观调控能力。其次，要考虑宏观调控方式问题，我们反对用传统的行政管理办法来进行市场经济的宏观控制，但我们不反对甚至主张必须要有强有力的间接宏观手段，否则，经济运行就会出现大的混乱。况且，我们强调经济手段和间接方式是宏观调控的主要方式，但并不否认一定条件和范围内行政手段的必要性，这在发达国家中也是常见的。市场经济会使宏观调控难度更大，形式更复杂，而不会比计划经济直接控制的方式更简单。总之，市场经济条件下，国家的宏观调控应改进、加强，而不是削弱，更不是放弃。
2、弱化直接计划调控与强化间接宏观调控的关系
社会主义市场经济条件下，强化宏观间接凋控是与弱化直接计划管理同时进行或交叉进行的。原来计划经济体制下的一些直接调控方式要进一步减少和弱化，而中央政府对经济的宏观间接调控能力却应加强。
有人认为，15年来，对计划体制的改革一直在进行，现在对计划直接调控已没有什么可继续弱化的。事实并非如此。计划经济的观念和一些计划调控方式仍然有一个继续改变的过程。提出社会主义市场经济到确立社会主义市场经济还需要一个过程。计划经济的观念不是一天两天形成的，而是40年形成的。有些观念根深蒂固，成为一种习惯性的力量。比如，“重复投资”、“商品大战”，这些在计划经济下认为是很不好的现象，在市场经济下可能就不是什么问题了，而“串通垄断”可能反而是不合法的。在宏观调控方面，也存在类似的问题。例如，国家财政搞重点建设投资的思路，似乎已成为一种定式。似乎社会资本不可能承担重点项目，似乎经济发展的重点项目靠市场调节是搞不起来的。又如，有同志认为，金融作为宏观调控工具，只能计划管理的；金融不搞计划管理，中央政府的宏观调控能力无法体现。这种认识，也不利于弱化计划管理的传统思路，甚至不利于强化间接宏观调控能力。因为，对同一管理对象而言，直接管理与间接调控的方式完全不同，是矛盾的。直接管理已管死了，就不可能也不必要再间接调控了。总之，在相当多的领域，如何间接调控还是一个没有解决的问题，弱化直接管理才能给强化间接调控提供前提。
当然，弱化直接计划管理并不等同于确立了间接调控体系。法制的、经济的手段，不是自然形成的，要靠改革者顺应市场发展要求去建立、去完善。
3、现阶段宏观调控的弱点或特点
中国现阶段的宏观调控是建立在不健全的市场经济基础上的，正处于由计划体制向市场管理体制转轨过程中，因此，是初级的，不完善的，有这样一些弱点或是说特点。
——由于现阶段的宏观调控基础差，宏观调控手段弱，很多宏观调控措施表面上轰轰烈烈，实际上效果并不理想。当前，我国的市场基础还很不健全，市场全体——企业还没有能成为市场信号的灵敏的反映者。总量调控的信号，还不能很好地传递到市场运行之中，不能迅速影响市场参数的变化，企业对这些变化也不能及时反映。另一方面，市场主体对政策采取不信任、不接受的反应，使宏观调控不能达到预期目的。
——为克服上述问题，政府对市场运行采取了不断加压的调控政策和力度，迫使市场主体接受。结果使市场运行发生了扭曲和停顿，使经济出现过热或过冷的局面。近十几年中，已多次出现这种问题。
——中国经济的宏观调控往往是在相当复杂、混乱甚至矛盾的信息基础上进行分析决策的，而宏观分析和决策体系的不健全，使决策权过于集中。宏观决策既要考虑改革问题，又要考虑发展；既有宏观又有微观问题，还有对外开放问题。为不至于顾此失彼，就不得不慎之又慎，这就使决策过程拖长，使一些决策出现与经济现状不一致的滞后问题，影响了宏观调控的速度和质量。
——宏观体系不健全的另一个问题是政策不配套。一些调控措施与另一些宏观调控措施出现矛盾，互相影响和抵消了调控作用。因此，企业常感到无所适从。另一方面，由于市场参数的不健全，总量调控政策与市场运行参数也出现脱节，使企业决策产生困难。
——由于宏观间接调控措施不健全和软弱，在很多情况下，政府不得不借助于行政手段来实施宏观调控，出现对传统计划管理办法的依赖。这就使宏观调控体系的建立经常出现一种进进退退的局面。
以上这样一些特点或弱点，表明中国宏观调控必须尽快改进和强化。
4、深化改革，确立宏观间接调控体制的基本框架
建立社会主义市场经济体制，要求我们必须确立市场经济的宏观调控体制，这就需要在以下几方面深化经济体制改革。
1、加强金融体制改革，坚持中央银行独立化，专业银行企业化，金融机构商业化，利率市场化，资金商品化的改革方向，建立社会主义市场经济金融调控体制，在此基础上形成市场经济的货币政策。现阶段，由于对潜在通货膨胀压力的担心，金融体制改革步履艰难。如何在可承受的通货膨胀范围内，尽快在金融体制改革上迈出一大步，以适应社会主义市场经济发展的需要，这是经济领域对金融改革的热切期望。
2、加快财政体制改革，改革分配体制，理顺分配关系，改革和完善税制，推进国有资产的管理体制改革和国有资产的运营增殖，从稳定和发展经济角度来改革财政收支。其中，我认为很重要的是，如何帮助企业从承包制走向股份制，解决国有企业与财政的合理分利关系；如何把国有制比重与财政政策联系起来，使之成为宏观调控的重要手段之一；如何用市场经济的思路和办法来解决财政困难问题，等等。
3、用市场经济原则来改革投资体制和产业政策，从供给方面施以宏观调控。投资对国民经济的影响很大，增加投资，能使经济增长加快；压缩投资，能使经济增长速度下降。现在，投资管理中计划经济成份很大，但投资资金来源少而宏大的经济发展计划对资金需求在增加。我认为，要把社会资本的作用提到一个新的高度，把对社会投资的引导列为投资体制任务之中。产业政策也应按市场经济原则加以修正，如果企业按产业政策投资或生产，政府就给予优惠；否则，就由市场去调节，风险自负。
4、按国际惯例改革进出口管理体制。现在，我国正面临恢复关贸总协定缔约国地位的关键时候，这对我国外贸体制改革是一个相当大的促进。按国际惯例，把数量调控变为关税调控，这仅是第一步；如何使进出口成为国内经济发展的带动机制，使外贸成为国内经济的有利调控力量，这是更为重要的问题。
政府管理首先要规范化
（1993年4月）
西方国家发股票的企业，都是效益很好的企业，人家才敢买。但这不是短期的投机炒作，而是长期收益。若我们不管企业效益，以股票上市为企业筹资的唯一办法投放生产，想通过这样转换机制是很危险的。股票一定要搞，但不能用一些官员和学者设计的所谓“规范化”，损伤人民群众的积极性和创造性；不要以政府不适当的干预而打击热情。如何引导规范化，其方式与时机应非常讲究艺术性和技巧，对政府的要求较高。宣布一个命令，股市就会大跌，群众就会产生埋怨。搞市场经济最终是人民群众搞的，而不是少数几个人，实际上，政府许多行为都不见得是规范化的，却要群众规范化，这说得过去吗？总之，股份制改革还要加快，要有紧迫感。
“市长经济”与“部门垄断的宏观调控”
（1993年6月）
1993年3月底到4月初，我对浙江、四川两省的经济进行了一些调查，现对宏观调控效果提出一些个人不成熟的评价。
从浙江、四川两省情况看，宏观调控难度很大。货币政策对整个社会资金已难以调控，财政政策的调控也是相当乏力的。浙江去年财政有赤字7个亿，且不论这个数字中水份如何，但财政不是很有力量是肯定的。四川财政更是无力的，赤字11个亿，去年有的县连工资都发不出来。其财政方面有以下特点：出现了财政收入与经济增长不同步，企业收益与企业上缴不同步，财政支出与财力增长不同步，支出中工资增长与事业经费增长不同步。
在对总需求宏观调控力量不足条件下，在经济制度处于创新的特殊条件下，中央政府的宏观调控的重点到底应放在什么方面？现阶段，按社会主义市场经济制定若干法规并依法协调各方面的行为可能是最重要的。对转变中的经济体制来讲，许多旧的规则已经不适应了，新的规则还在摸索之中，因此，第一位的任务是清理旧规则树立新规则，使经济尽快走向有序化，让各种矛盾的解决有一个章法可循。其次，才谈得上如何利用政府手中的经济力量，使整个经济快点或稳点发展。
市场经济条件下的政府行为和领导方法，已成为当前一个突出问题。据浙江反映，各县、乡镇中党政领导直接抓生产经营项目，直接分钱调物，定进度，定方案等，行政推动、直接参与、政企不分是普遍现象。基层同志称这是“市长经济”而不是“市场经济”。这种情况虽然对经济发展起到一些促进、督促、激励的作用，但负作用也不小，出现攀比产值、重复布点等老问题，而且市场经济所必要的许多事情被搁置或被忽视，抓了具体市场，没抓市场规则。浙江省政策研究室同志提出，在市场经济体制下，省、市、县乃至乡镇政府抓经济应该抓什么，如何抓，需要在实践中尽快摸索出办法来。
对政府要重点抓市场规则这一点，在四川的调查中也使我深有感触。四川省一些企业反映，现在政府干预已大大减少了，企业现在不是要求政府再放权让利，而是希望在经济运行中，有章可循，有法可依，希望政府能成为企业经济运行中的保护神。例如，一些企业对兼有管理和经营双重职能的行业部门作风很有意见。反映比较多的如：供电、铁路、邮电以及工商、财税、公安、环卫、银行等部门。这些行业部门和管理部门，构成了企业的经营环境。企业搞不清，他们算不算宏观调控部门。但这些部门中的“有偿服务”或变相收费，企业感到受不了。有些不合理的做法，地方政府也管不了。过去企业与政府中的主管部门还可以争吵，现在企业对这些条职能部门有意见还不敢提。原来政府曾经提出过纠正行业不正之风这个正确的口号，现在看来，在新的形势下，这个问题到了从政府职能转变高度来认识的时候了，到了用法规明确各种部门、机构职能和工作方式的时候了。法规不明时，这些管理部门或经营机构，也不知应按什么原则办事，是市场原则呢？还是非市场原则？
政府如何处理转轨时期的“公平”问题
（1994年12月）
经济转轨时期，政府在处理公平问题上虽有作用，但十分有限。政府负有维护平等的天然责任，市场失灵时，政府要去纠正；靠市场分配的差距过大时，政府要予补救。政府在解决平等问题上，目前最重要的手段只能是财政手段，当然还有贷款等别的准政府手段。财政手段下进行着二次分配，政府作用确实就很大了。比如新税制中，涉及到再分配，政府提出了将公平作为一条准则，当然还有“统一税负”等准则了。
然而，由于理论准备不足，转轨期政府判断公平不公平是比较麻烦的。比如，以前的理论是人只要平等地占有生产资料，就可以平等地参与分配，平等地消费。但这个理论目前受到的冲击比较大。全民所有制应人人有份，但你那份在哪里? 现在讲产权，很多规定是才开始接触的，因此，政府在做这件事时就比较难以判断其中的是非。
政府可以借助外来力量解决公平问题，比如复关（即恢复我国在关贸总协定中缔约国地位，现为加入WTO问题）。复关对我国体制和政策方面有强烈的平等要求。当然这些要求带有维护外商利益的一面，但这种平等要求对我们也是一种促进。如国民待遇、不歧视原则等，在这方面，我们必须要做。事实上，复关的实际效果已经起到。据我了解，现在有许多企业在自觉或被动地接受一些观念，因为不接受，以后冲击太大。包括特区也在琢磨老靠政策优惠不行了，要靠体制优势和企业机制优势。
改进和完善宏观调控政 策
（1996年3月）
一、宏观形势如何评价？
宏观调控的重要性，已成为共识。改进和完善宏观调控也将是一个长期的任务。我就此问题，谈几点看法。
这里仅提出三个观点作为进一步研究宏观政策的议题。
第一个观点是：对宏观政策的作用要有正确适当的评价，即不要过高估计，也不要过低估计。所谓过高估计，就是不要把经济生活理解为宏观政策的外化，把活生生的经济实践，理解成宏观政策的结果。经济政策总是产生于经济实践之中，为经济实践服务的，不是从头脑中凭空产生的。正确的政策符合了经济规律，因而有助于经济更好地发展。经济规律是第一位，这是马克思主义的基本观点。另一方面也不能低估经济政策的作用，不能否认经济政策源于生活同时可以指导生活。那种认为宏观调控没用的观点，也是不符合实际的。
第二个观点是：1995年宏观政策达到了预期目标，这是很大的成绩。这说明中央去年的宏观政策是正确的，说明各方面共同努力取得了成果；它为今年工作甚至“九五”期间的宏观调控政策，提供了很多有益的经验，也使政府在提高宏观调控水平上树立了信心。
第三个观点是：对宏观形势或成绩评价要有一个整体观，不能只看一方面。为什么现在出现了宏观与微观评价的很大反差呢？宏观说好，微观说差。原因是我们没有形成基于众多指标之上的综合评价体系。可以设想，有稳定指标：比如，通货膨胀率大大下降，达到计划指标，国民生产总值过速增长受到控制，下降到预期水平，这些是属于稳定指示或平衡指标。宏观经济还应有发展指标，并力求与国际上通用的宏观经济发展指标接近，如GDP的增长速度等。要把各类指标再综合分析，才能对宏观经济作出较全面判断。我们现在分析微观经济时，多用发展指标；而在分析宏观经济时，多用稳定指标，这样宏观与微观评价结果的可比性就要打折扣了。当我们深入对宏观和微观进行全面分析时，就会发现宏观中存在很多的困难，微观中也有相当大的业绩，同时会发现微观困难长期化将对宏观产生不良的影响。正因为如此，对“宏观大好，微观不妙”这类结论就不能不附加相当多的说明或条件。
二、宏观调控政策范围有多大？
确定宏观调控政策适用的范围，是改进宏观调控的重要前提。宏观调控到底管哪些方面，是什么性质的管理？这是一个重要问题。我认为，在此应当强调6方面的区别。一是国家宏观管理与政府宏观调控的区别。马克思主义一直强调国体与政体的区别，政府在国家整体中是相当重要的部分，甚至被政治学称为核心部分。但是政府毕竟不能等同于国家。国家体制中，有制定法律和执行法律的机构，也有监督的机构。而政府更多的是执行着众多的经济法律。在我国经济管理中，越来越强调法治化。党的十四届五中全会提出“规范政府行为”，这就充分体现了要进一步发挥法律作用。这不仅是经济改革的问题，也涉及到政治改革。二是宏观调控目标与国民经济发展目标应有区别。现阶段，我们很大程度将重点盯在稳定目标上，即力求创造一个稳定的环境，为经济发展创造条件，经济发展则是由多种增长和发展组成，由国家计划部门提出并经人在批准后形成决议的。三是宏观调控政策主要是需求管理而不是供给管理。在总供求出现矛盾时，宏观调控主要是从需要调节入手来平衡总供求。政府也具有供给管理职能，但这通常不是宏观调控政策范围之内的。国家通过政府对产业和国有企业进行管理，就是供给管理。供给管理是在较长期时间内发生作用的，用改变供给能力的办法来解决供求矛盾，往往出现较大滞后而加剧矛盾，因此，通常不在宏观调控中进行供给管理。四是宏观调控主要是短期的政策行为，主要是年度的；宏观管理则是长期的政府行为甚至国家行为。五是宏观调控中的灵活性较大，而宏观管理中的灵活性较小，宏观管理中固定的秩序化的规则较多。六是宏观调控对象的区别。要明确宏观调控作用的对象，是企业、地方政府还是中央一级部门。比如，控制财政赤字，就是对中央财政的要求；控制信贷，对企业影响很大；控制投资的审批权限，则对地方行为进行约束。总之宏观调控是中央的行为，但其对象是多方面的，应当加以区别。
三、宏观调控政策如何“适度从紧”？
现在对“适度从紧”的理解有很多分歧，这是正常的，但也应当取得共识，以利于实现中央和国务院的战略，并使各方都获较大发展。我对此有六点看法。
第一，在现阶段和现有的经济基础上，适度从紧的宏观政策比宽松的宏观政策，从总体上看利大于弊。事实上，我国经济改革没有完成，经济总体很大程度上还存在内在冲动，是一种容易膨胀的体制基础。没有良好的体制基础不论政策松紧都有损失，但膨胀带来的损失可能更大。当我们的体制转轨完成了，投资主体真正自负盈亏，企业不再依靠国家的大锅饭，这时宏观政策松一点的好处可能才大于弊端之处。
第二，“从紧”与“适度”不可分，不能只讲“从紧”，不讲“适度”。“九五”建议中，提出了经济要持续、快速增长，通胀要控制在可以承受范围内，这是在以控制通货膨胀为重点的前提下提出的。我理解，“从紧”本身在很大程度上是为了控制通货膨胀，而“适度”则体现了不使经济快速增长受压的思路。
第三，“适度从紧”不能理解为单纯是货币总供给量的问题，更重要的是货币和财政政策的松紧问题。如果只从货币给量角度来理解“从紧”，就可能导致忽略了货币政策从紧的最大要求是“币值稳定”而这是有助于经济发展的。
第四，“适度从紧”应当包括“结构调整”的含义。换言之，该紧的要紧，该松的要松。我们不能使守法的紧，违规的松。结构有产品结构、产业结构、需求结构和地区结构，情况很复杂。但主要有一条，货币的供求中要把资金供到有效益的地方，商品的供求中要实现适销对路。这两方面问题少了，社会总供求的缺口也就小了。
第五，“适度从紧”一般是以年度为单位的，不以月度为单位的，一年中不是每个月一样的紧，实际上也是做不到的。这一点，宏观管理部门已有了很多实际经验。同样，既然“九五”要坚持“适度从紧”政策，那么，这只能是以5年为基础单位，也不是每一年都紧。
第六，“适度从紧”是对政策效益的总要求，不是对每一个政策工具的具体要求。为此，宏观调控操作有两方面是要进一步完善的：一要“细划分”二要“大配套”。关于“细划分”，不论是货币政策，还是财政政策，都有一个细划分的问题。适度从紧，首先要对政策工具进行细划分。比如，就货币政策而言，有货款规模、再贷款控制、利率、公开市场操作等等。其中每一项又有多种政策，如利率，是多长期限的、什么类型的，多大浮动幅度等等；公开市场操作，是购进还是卖出什么类型的债券、数量、价格等等。由于情况复杂，每种操作都有很多选择，可以有相当多的组合办法，因此，货币政策适度从紧是一个系统工程的结果，不是某一项政策都同样的紧。对于财政政策也一样，不能认为财政政策适度从紧是“空调”，没用，这里也有多种工具，大的方面是收和支，到底“紧”什么，多收？还是少支？这也有多种因素，比如如何确定两个比重，如何确定税种分成、税率高低、收费多少、预算方式赤字规模和预算内外各种财政帐目的关系等等。总之，对财政政策的适度从紧也要有一个说法，也应在总体上体现出来。除财政和货币政策外，其他政策也要协调起来，这才是“大配套”。当然，“大配套”的核心是财政政策、货币政策的配套，此外还有收入政策与之配套。比如，货币政策过紧经济会出现市场疲软，货币政策放松时经济可能会出现货胀反弹。此时，能否以收入政策来调节，以紧的收入政策来配合不那么紧的货币政策，当然，这仅是理论上的分析，还需要实际部门具体化。此外，计划部门在实现宏观政策配套中，具有重要地位，应当进一步搞好财政与金融政策之间的协调。总之，对现代化经济这样一种超大型的复杂系统，须有一个大系统的宏观政策体系，才能最终达到目标的最优。
我国宏观调控的重大进展
（1997年9月）
加强和改善国家对经济的宏观调控是建立社会主义市场经济体制的重要前提。党的十四大以来，经过各级政府的共同努力，可以说，我们已大步实现了国民经济管理体制的转变，初步建立起社会主义市场经济的宏观管理体制和宏观调控体系，成功地达到了宏观调控目标。回顾历史，总结经验，我们对未来充满信心。
宏观管理体制实现了重大变革
发达国家需要宏观调控，发展中国家更需要宏观调控。这不仅是因为市场失灵和市场调节范围和力度有限，还因为发展中国家进入经济起飞时期，政府对经济管理和组织的作用，比正常发展时期要大得多。
如何实现在市场经济基础上的宏观管理和调控?中央关于社会主义市场经济的《决定》深刻指出，只有转变政府职能，改革政府机构，建立健全宏观经济调控体系，才能建立和健全宏观管理体制。
党的十四大以后，按照建立社会主义市场经济体制的要求，我国经济管理以转变职能为主线，进行了机构改革。综合经济管理部门从定项目、分钱分物转向宏观政策制定和监管，承担宏观管理单一职能的部门也纷纷进行了改革，专业部门从直接管理企业转向行业管理。这些重大的改革，构建了实施宏观管理的组织基础。
计划体制、投资体制、财税和金融体制、国有资产管理体制等，通过改革，通过制定一系列的法规，明确了各自在宏观管理中的地位，确定了在新体制中的分工和合作关系，加强了对经济运行的综合协调和指导。
中国人民银行在短短几年中，加速了向真正的中央银行——国务院领导下独立执行货币政策的管理部门的转变。人民银行不再管理直接的项目货款，央行的分行不再实行利润留成制度。人民银行负有监管各类金融机构、维护金融秩序的责任。切断中央财政赤字向银行透支这条路，保证了金融体制改革的进行。新成立三家政策性银行，促进了商业银行与政策性银行的分离。令世人注目的资本市场管理体制，国务院证券会和中国证券监督管理委员会，是在党的十四大刚结束后宣布组建的。实践证明，资本市场对发展社会主义市场经济具有重大的意义。
体制改革中动作最大、制度创新新历时最短、效果最显著的是1994年推开的税体制改革。把地方财政包干制改革为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制，涉及到各方利益，难度很大。这项改革符合市场经济统一税法、公平税负的原则，符合简化税制、合理分权的要求。仅1994年中央就出台了86份有关财税体制改革的文件，在财税制度创新方面作了大量创造性的、艰苦的工作，历经两年，认识逐步统一，上下密切配合，迅速地建立起新财税体制的基本框架。
宏观管理方式和宏观调控手段越来越成熟
社会主义市场经济的宏观管理，包括供给管理和需求管理。五年来，我们加强和改善了供给管理。在投资管理、国有企业管理、基础建设管理等方面，突出了规则统一，依法管理，减少了对具体企业具体业务的管理，改进了对国有企业直接管理的方式。国有资产管理形成了多层次的管理职能及相应机构。财政部门加强了通过收益分成率、折旧率、提高资本金率等经济手段，支持和影响企业发展方向和调整产业结构。中央银行对符合产业政策的重点企业制定了扶强扶重的若干规则和具体措施。专业经济部门通过从部门管理转为行业管理，打破了条块分割和所有制界限，加强了行业协调服务。若干产业部门通过机构改革，组成了总公司或其他经济实体，或独资，或控股，或参股，使政府与企业的关系在向政企分开方向前进了一大步。
更为可贵的是，我国在以需求管理为主的宏观调控方面进行了开拓性的试验，并取得了超出预料的成功。宏观调控的间接性，是指政府不直接干预企业的生产，而是通过货币政策和财政政策、通过调整经济参数(货币供给量、税率等)来间接引导企业的生产和经营决策。宏观调控的责任，主要落在了国务院领导下的中央银行和财政部身上。近五年来，中央银行和财政部在经济生活中的影响力越来越大，在短期经济的调节中越来越有力量。人民银行通过存款准备金、再贷款与再贴现、公开市场操作和利率等，对社会资金进行配置，对企业进行间接调控。规模控制和“点贷”比重越来越小，国家商业银行试行的资产负债比例管理，有助于商业银行与央行、与企业建立市场经济条件下的新型关系。随着利率市场化改革的延伸，随着公开市场操作规模的扩大，央行间接调控将更具有市场经济下的操作方式，将对市场经济为基础的国民经济发展产生更为有益的影响。发挥财政政策调控作用方面，也取得很大进展。现在，财政通过重要的经济参数(税率、债券利率和对基础设施的财政投融资等)的变动，对企业进行间接引导和调控。这是在尊重市场机制配置资源基本作用前提下，按国家计划和产业政策进行的。特别给人印象深刻的是，外汇并轨前，货币当局完全用经济手段，用在市场上灵活吞吐外汇的办法，迫使外汇市场上汇价基本平稳，为宏观间接调控进行了一次有益的尝试，为外汇体制改革创造了一个较为温和的环境。这是金融宏观间接调控颇为精彩的一幕。
五年来，我国宏观管理的成功，是政府将宏观管理重点由传统的单纯供给管理向供需管理结合、短期以需求管理为主模式转移的结果，是政府将直接配置资源为主的传统模式向直接配置资源与利用市场配置资源相结合、以市场配置资源为基础手段的模式转移的结果。
宏观调控力度适中“适度从紧”政策是正确选择
“适度从紧”的宏观调控政策取向，是针对一个容易膨胀的体制而制定的。由于我国经济体制改革没有完成，投融资缺乏有力的自我约束机制，国有企业与国有银行之间的经济关系还带有软约束因素，因此，体制性的投资冲动和“过热”非常容易发生。
“适度从紧”是辩证的调控思路。“从紧”与“适度”是对立统一的。“从紧”在很大程度上是为了控制通货膨胀，而“适度”则体现了不让经济快速增长受压。五年来，“适度从紧”的政策操作呈现出错综复杂的局面：名义上紧一些，有助于减小预期，规范住了自我约束弱的企业；实际上仍有渠道，只要是有效益、有市场、有信誉的企业，不会找不到贷款。政府对货币发行的空间控制得紧一点，学者们对商业贷款更好服务议论多一些，促使企业家头脑更复杂点，决策更慎重些。体制内调控紧一些，运行规范一些；体制外灵活一些，但违规多一些，以后一步步被纳入一个大的统一体制内束之以规矩。这些构成宏观调控实践演进变幻的一幅动态画面。
实践丰富了“适度从紧”政策的内涵。“适度从紧”已从重在货币供给量的影响，走向关注货币政策多项措施的总效应；从偏重金融操作走向兼顾货币政策与财政政策配套效应，从总体上“适度从紧”走向总量与结构结合的“适度从紧”。
企业对资金紧张的呼声时高时低，一直没断，但总体上看，这种呼声越来越低，越来越少，这是一种进步。一方面反映了货币信贷政策是符合实际的，资金该紧处紧，该需要处仍能满足。另一方面，人们越来越认识到，企业对资金的要求中合理的部分，随着银行改革正在得到满足；而企业要求中不合理的部分，市场会来裁定，不能靠国家银行不计贷款安全性去“普渡众生”。
由于坚决地执行了“适度从紧”的政策，五年来，保持了宏观调控各项政策的稳定性，既防止了一哄而上的“过热”，也防止了再走“一刀切”急刹车调整经济的老路。
宏观调控适应范围从一国封闭环境中走了出来
1994年的外汇体制改革，把国内外经济联系在一起，是相当重大的一步。外汇体制改革有三方面内容：一是构筑了以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度；二是实行银行结售汇制度，实现了人民币在经常项目下的可兑换，取消了计划方式的外汇收支分成制和额度管理，实行了通过银行买卖的市场式外汇供求制度；三是建立统一的外汇市场，发挥市场对外汇资源的分配作用。外汇体制改革取得成功，新体制运行正常，市场化外汇改革促进了我国与国际经济的衔接，结售汇使中国货币投放发生了根本性的变化，因结售汇造成的外汇占款，成了中央银行基础货币投放的最重要渠道。被指定为结售汇的十几家国家商业银行发现，原来管外汇存款的国际部的相对独立性已完全消失，不与国内部业务协调，工作已无法进行。外汇存款工作大量转成为国内部的业务，国际部与国内部不协调，外汇工作已无法进行。外汇存款工作转成为外汇结售汇，客户与银行关系发生了相当大的变化，已由存取关系变为买卖关系，众多前来结汇的客户构成了人民币流向国内市场的巨大闸门。这意味着，中国国内进行宏观调控，进行货币供给量的操作，已经与国际贸易和来华外资联通了。1994年出现较高通货膨胀时，不少学者都对结售汇制所起作用表示了担忧。但仅过两年，这种担忧就消除了。我们找到了央行与商业行再贷款对冲方式，规定了防止资本性收付混入经常项目下结汇的办法等，部分减轻了这种压力。更重要的是，国内成功的宏观调控，发挥了强大作用，抵消了可能来自国外通胀传递的压力。两年多时间，国内人民币贬值与对外人民币升值的“反向运动”也低调走平，人民币汇率基本稳定，而国内因通胀大幅下降，人民币对国内商品的币值也稳定了下来。
与前几年出现的“短期贷款转长期用，拆借资金转贷款用”的违规行为相比，1995年借合法的汇兑制而出现的“外资转内资使用”问题，负作用就小得多。由于控制得较好，“外转内”没有产生多大消极影响，反而对我国经济有效增长，对促进企业提高运营效益，起到了较好的作用。这充分显示出我国宏观管理和调控，从封闭的国内市场走了出来。在国内外货币骤然沟通的历史关头，宏观调控是从容的，有效的。
宏观管理目标基本实现 宏观经济状态良好
近五年来，通货膨胀得到了有效抑制，1993年社会零售物价涨幅为13.2%，1994年高达21.7%，1995年控制到14.8%，1996年回落到6.1%，今年上半年与去年同期相比仅上升1.8%。可以说，宏观调控最重要的目标达到了。国内生产总值1993年到1996年平均为11.6%，今年上半年为9.5%。固定资产投资增速由1993年的58.6%，回落到1996年的18.2%，广义货币供给M2的增幅由1993年的37.3%回落到1996年的25.3%，进出口贸易由1993年逆差122亿美元回升为1996年顺差122.4亿美元，国家外汇储备由1993年的212亿美元，增加到1996年的1050亿美元。人民币汇率1993年为1美元兑11.9人民币，此后三年都在1美元兑8元多人民币，保持了基本稳定、人民币币值略有上升的局面。总之，宏观调控目标基本达到，相当成功。
国民经济既能高速度发展，又能低通货膨胀被称之为“软着陆”。我国宏观调控最突出的就是实现了经济的“软着陆”。虽然这个词不是经济学的专用名词，但确实很形象，很生动。从理论上和实践上，经济增长速度与物价涨幅有这样四种组合情况：一是高速度、高通膨胀，这在不少国家经济起飞阶段都曾出现过；一种是低速度、低通胀，现在西方发达国家追求的理想状态即为此；三是低速度、高通胀，就是滞胀，七十年代的西方国家曾受此困扰，苏东国家转轨中，也染此病毒；第四种情况也是最理想的经济状态就是低通胀、高增长。中国经济两年来在此区间运行，如果现在这种高增长、低通胀状态能持续下来，中国经济就将成为经济发展史上一段奇迹，将达到国内外经济学家们所主张、所追求的最优状态。这是中外近代经济史上少见的。去年年底中央经济工作会议对经济发展和宏观调控作用有一段准确的总结：经过努力，我国国民经济实现了持续、快速、健康发展，有效地解决了在大步前进中曾一度出现的投资和消费增长过快、金融秩序混乱、物价涨幅过高等突出的矛盾和问题，成功地避免了可能出现的经济大起大落，整个经济开始进入适度快速和相对平稳发展轨道，以治理通货膨胀为首要任务的宏观调控基本上达到了预期目的。
当然，中国经济的健康发展，不仅是中央政府宏观调控的结果，也与地方政府努力和各界人士尤其是经济界艰苦劳动分不开，更与在实践第一线千千万万的工农商各界人士奋斗拼搏分不开。
我国宏观管理体制还需要进一步改革和完善
中国的宏观管理体系和动作，毕竟时间还很短，经验还不足。面对中国经济的历史性转变，宏观管理的困难之多之大，是可想而知的。因此，中国宏观管理体系需要进一步的完善。
首先是进一步理顺供给管理和需求管理的关系。在社会主义的中国，宏观管理的范围肯定比西方国家要大一些，这是正常的，但也不能再走传统计划经济下那种包揽产供销的老路。进一步的改革，将更加明确我国政府宏观管理的范围，尤其在供给方面管理的范畴，压缩过长的战线，对国民经济进行战略性调整，同时，改革管理的方式。另一方面，宏观调控主要应搞好需求管理，进一步发挥经济手段和法律手段的作用。
宏观调控的手段要进一步完善，财政体制和金融体制还需要进一步健全。新的财政体制解决收入方面的突出矛盾，但在支出方面，仍需要进一步明确中央与地方事权的划分，而这在一定意义，与政治体制改革是相关的。分税制后，如何更好地实施财政返还和转移支付，具体制度正在形成中，还有待完善。如何使财政政策进一步发挥作用，也还需要研究。金融体制方面的改革尚未完成，在金融组织建设，市场建设和政策调控方面，都还需要进行艰苦的努力。在货币政策和金融调控方面，需要弱化把国家商业银行利率作为宏观调控手段的做法，强化中央银行与商业银行之间的再贴现率、准备金率等调控手段、尤其是进一步发展和提高公开市场操作的比重，使之对货币供给的数量调节方面起到更积极的作用。在已实现资金拆借利率市场化的基础上，还应进一步有序地推进多种借、贷利率的市场化。
中国历史上的改革，败多成少，中国人民为此付出的代价太多了。今天的改革，我们看到了它坚定的步伐，一步步地成功。改革中有混乱，有失误，但更令人欣慰的是成功，是前进。改革中有反对，有动摇，但令人充满信心的是，改革成果在统一着人们的认识，在动员着更广泛的力量。与其他转轨国家比，与中国历史比，深知我国改革开放的成果多么可贵，多么来之不易! 宏观调控成绩很大，改革任务任重道远，我们相信并祝愿，宏观管理体制和调控体系将更加完善，更为坚强有力，更受到人民的信赖。
政府参与国企资本重组的原因及利弊
（1998年2月）
十五大报告提出，要“以资本为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团”。这项战略决策中潜藏着一个重大难题。一般讲，企业重组有三大要素：谁来重组?重组什么?如何重组?此战略决策正确、清楚地阐述了“重组什么”和“如何重组”的问题，但没有明确阐明“谁来重组”。在实际操作中我们看到，国有企业不可能在不通过政府情况下进行兼并破产，政府也不可能完全不顾经济体制改革要求包办企业的重组，最典型和大量的是在政府参与下企业进行国有资产重组这种情况。这就是说，既有企业，也有政府，重组主体有“二元化”的倾向。这个问题，在当前更加突出，需要加快研究，明确“二元”之间关系，规范当前已兴高潮的资本重组工作。
一、政府参与国企资本重组的客观理由和与市场规则有违的矛盾
一方面，大家都不赞成行政捏合国有企业，另一方面，到处都是各种形式、不同程度的行政干预。1997年中国企业调查系统对有效收回的2415家企业(其中国有、集体和股份制经济占92.3%)问卷统计分析发现，企业经营者认为“资产处置权”完全落实的比例为29%，部分落实的为39.5%，没有落实比例高达38.6%。该调查系统把“资产处置权”和“联营兼并权”分别列为落实情况较差和最差。这个结论表明，作为资本重组最重要的两项权力，企业不具有完全自主权，还有另一个参与权力的主体，那就是政府。
但是，国有企业国有资本的所有者代表是政府部门，国有资本重组不可能不让所有者过问。所有者对资本重组进行干预是正常的，不干预才是不正常的。政府对国有资产保值、增值、不流失负有天然责任。而且，越是大企业，越是大资本，参与资本重组的政府级别就会越高。1996年以来，国有资本重组大企业集团的案例，都表明了这一点。如果没有相应级别政府的主导，根本实现不了国有资本的重组。进一步，政府负有产业结构，区域结构调整的责任，国民经济管理者的责任促使它关心企业资本的重组。在强强联合，振兴经济的热潮中，各地政府无一例外地将组织本地大企业集团当作中心工作之一。
另一方面，行政化配置资源之低效率我们已有过几十年的教训了。行政性配置资本，将使我们的企业难以成为市场主体，难以具有市场的竞争力。即使政府主观上完全认识到要以市场为导向，以优势企业为龙头，要按市场方式操作，但只要资本决策主体是政府，政府的良好愿望能否转化为实在的成果就要打个问号。资本重组理应是市场配置资源的过程，提出要通过市场形成有竞争力的大企业集团，就是要让市场在国有资本重组中发挥基础性调节作用。
由上可见，这里存在着资本的国家性质与操作的市场方式的深刻矛盾。现在面临的是一个悖论，通过市场形成有竞争力的企业集团要求政府少干预，政府少干预又形成不了大的企业集团。这种是非判断上的困境，将必然带来操作上的困难。
二、政府参与国企资本重组中，“资本纽带”和“市场方式”的有效与变形
为减少行政干预不利一面，强调“以资本为纽带”即不以行政命令强迫企业的兼并和联合，这比不顾资本关系的行政干预有了很大进步。政府参与国企资本重组，对“资本纽带”和“市场方式”有很大影响，既有有效的一面，也有变形的一面。
资本联系是最核心的联系，它决定着生产、销售、技术、人才、信息等多方面的联系。以资本为纽带，“联合”则推动现有企业实现集团化，“兼并”则促使中小企业迅速变成大企业。因此，只要突出了资本联系，对企业资本重组就会产生关键性的影响。以资本为纽带，既使得政府对企业资本作用的评价有了大的提高，也使企业在资本运营和管理上有了前所未有的进步。以资本为纽带还有一层含义，就是国有资本可以与非国有资本进行实质性的联合，这对发展股份经济有很大益处。但是，现阶段“资本纽带”也有变形的一面。一是先天原因，国有资本依其所有者的统一性，本来是一体的。现在讲“资本纽带”的联结作用，是要把名义上全民共有实际上受益权已部分归部门或地方所有的资本再联结起来成为(多个)大实体，“纽带”中不可避免带有部门和地方所有的痕迹。后天的原因则表现在，以资本纽带去联合或兼并，由于不是企业本身可以自主操作的，因此，往往造成上联上不联，产联心不联，甚至联而不合，资本纽带成了冷拼盘。企业固然大了，但并没强，仍然没有竞争力。
政府参与国企资本重组下“市场方式”，也出现了既有效又变态的复杂情况。“通过市场”进行资本重组的提法，是对传统观念的冲击。它促使人们改变思维方式，去认识国有资本的可流动性，可交易性，可重新配置、变废为宝等一系列特性，这是了不起的一个进步。资本市场、产权市场、拍卖市场，对国有资本的扩股融资、售股变现、债务重组、破产清算等起了很大作用。“市场方式”动员出来了买者和卖者，形成了买卖场所和交易方式，形成了资本重组的一套规则。重组后的企业，将通过市场竞争来检验成果。这些都是进步。各地政府在模拟市场过程中，也有意识地控制政府单向决策，并纷纷向重组资本的大企业提供政策支持。但由于行政力量参与，“市场方式变态”不可避免地会出现。不少大集团是靠行政力量搞起来的，看得见政府作用，看不见企业家的作用。“条”“块”都在行使资本所有者代表权，在条块利益协调中形成各种联合或合并的协议。这种协议既要照顾各方利益，又要按市场规则办，就只能参照市场参数(如价格和利率等)定价，又按行政办法进行分配，因此，国企资本重组过程，很多是模拟市场方式或半市场方式，而不是真正的或完全的市场方式。这样形成的大企业，市场竞争力如何还不得而知。
总之，在经济转轨现实中，以“资本为纽带通过市场形成‘四跨’大企业集团”，实际上是政府主导下的通过半市场或模拟市场的过程。这种现实在经济体制转轨中出现是必然的，这就要求我们在操作中，尽量增加市场因素，把行政干预带来的隐患控制在最小限度内。在资本重组中，一定要尽量成为真纽带，成为有机的、一体化的、具协调性和成长性的活资本体。
三、政府参与国企资本重组利弊实证分析
让我们先看看进行了资产重组并上市的国有企业，这是国企资本重组中前景比较看好的一批企业，不少是各地的或各行业中的龙头企业。可以说，这些企业重组几乎无一例外是在政府参与下进行的。因此，其效果颇能说明问题。
先看看1996年新上市公司的情况。1996年新上市公司162家，有130家利润总额上升，32家利润总额下降。总利润上升，这是上市公司表现出来的成果。从1996年初到1997年中，有237家上市公司将资金用于新、扩建项目，其公司数占总数的80%以上，有125家(占43%的)上市公司将资金用于技改上。在1996年到1997年上半年的一年半时间里，用于新扩建项目、技改、购并、偿债和流动资金的资金总数大致为537亿元左右，其分布比例分别为1９∶９∶３１∶２。今年上半年，在香港证券市场上，外资对中国B股、H股并不看好，但对香港红筹股即被内地资本控股的香港上市公司十分看好，股价猛升，越炒越热。这些情况，反映了国有企业重组后的业绩，使人们对国企重组后的发展前景具有信心。
但是，潜在问题很多。1996年新上市公司主业利润比重平均下降了15%，部分企业的主业利润还有亏损，不少企业非主业盈利，部分是来自股票和债券的短期投资利润。由于主营业务利润比重偏低，因此，企业后劲如何存在很多疑问。1996年以来新上市公司所中有37家(占14%的)公司将资金用于偿债，而这是在回报上最可能出现问题的筹资用途；投资项目选择上的盲目性和随意变动性，资金使用上的分散性，都使上市公司真实业绩蒙上了阴影。
更进一步分析可以看到，重组后的国企之所以利润上升，实际上有国家让利的因素。一是让土地的租金，二是对剥离或分立上市的股份制企业(即下属公司)的总公司保留了国企的优惠政策；三是国有股收益继续投入甚至折价投入。因此，上市公司的总利润上升中含有了国家让利的因素。
综上所述，政府参与国有企业资本重组有利有弊，在现阶段，对搞活或救活国有企业确能注入新的血液，但如果这个新机体不能在市场经济中脱胎换骨，从长远看，重组中付出的成本，就会无法收回。
四、现阶段如何使国企资本重组中的政府行为有所规范、降低负面影响
基本思路是：主要运用市场经济办法，但须辅之以行政指导，以资本为纽带组建大企业集团。具体建议是：
1、明确政府责任。应尽快制定并出台《地方政府、主管部门在国有资本重组中权责的规定》，明确行政指导的权限和责任，具体指明在国有资本重组中，政府及有关部门应当做什么，不应当做什么。明确政府领导与企业管理者的关系，从规章制度上保证企业家的权益。明确地方政府和有关部门在兼并盘活国有资本问题上，对国有资产的权力及实现形式。
2、加快国有资产管理体制的改革，建立公有资产新的管理体制和运营机制。政府需要把所有者权力剥离出来，委托给国有资产运营管理体系，使其以国有资产所有者总代表的身份管理国有资产，把原来由政府部门直接对公有资产的管理，转变为由公有资产管理机制的间接管理。在加大政企隔离的基础上，进一步促使政资分离。同时，也要明确企业在运作国有资产上的权限，防止其超越应有权利或不负责的甩包袱行为。
3、健全和完善企业法人治理结构，真正使企业具有资本经营的主体地位。下一步改革的关键之一，是要做到总经理由董事会聘任。
4、发展和健全资本运营的中介组织，使社会中介组织在市场经济中发挥更大的作用。专营企业兼并、收购和重组等业务的投资银行，是通过市场进行资本运作的重要中介机构，国家政策有必要予以支持并规范之。进一步规范专门从事证券业务的相关机构，提高水平，以适应资本重组的需要。适应发展对国有资产进行企业托管的形式，以实现在暂不改变原有产权归属情况下，推进企业资产重组和流动，达到既防止国有资产流失，又提高国有资产经营水平和企业竞争力的目的。进一步完善审计事务所的建立和运作，使之更好地为资本运作提供服务。
5、对具有较强国际竞争力的特大型国企进行资本重组，可制定必要的优惠政策。对少数具备条件的试点企业集团母公司，可作为国家授权投资机构，使其具有与现在行业管理总公司同等的投资权和资本经营权，以推进市场主体化进程。对国有大企业集团国有资产股权收益，在一个阶段，按一定比例，可允许作为国有资本金留在企业。还应逐步健全对大企业集团重要产品的国家订货制度，支持企业发展。
谈谈政府管理体制改革
（2000年7月）
小平同志早就提出了党和国家领导制度的改革，但这个问题不可能一下解决。党的领导体制改革和国家领导体制改革需要同时进行，才能有成效。在国家领导体制中，政府体制改革是可以也应当进行的。国体与政体是需要分开的，不能混为一谈。政府领导体制改革是国家领导体制中的一个组成部分。在十五规划中提出“要加强和改善宏观调控“，这属于政府管理体制改革。
一、政府管理体制改革的关键点是，作为资产所有者管理权力与作为社会管理者的权力的区分与界定，也可归为“政资分开”。现在不少地方金融机构出问题，挤兑或群众围攻，都涉及到政府，为什么？因为相当数量的地方政府几乎都参与了组建各类金融机构，当时以为非我莫属，且派出自己相信的人，现在发现背上了包袱。又比如，封闭贷款中，反映了政府职能中社会管理权与资产所有权两权的互相支持，结果加深了政企不分，政资不分。
二、解决政资分开有一定可能性：
不久前，中央作出了有色金属管理体制下放的决定，这个方向是正确的，也是有启发
性的。类似这样大的行业管理，集中在北京是不行的。企业所在地的政府要负起相应的责任，同时，使企业真正成为有自主权的主体。为什么会有这样的决定，是维护社会稳定所直接推动的。正是由于中央对各地不稳定的担心，需要进一步了解发生的各种问题的深层原因，并在下决心予以解决。这将推动政资、政企进一步分开。在现在的十五规划中，就专门有一部分，提出加强宏观管理体制，这是必要的。
三、具体提法：力争在十五规划建议中，提出：“政府管理要区别作为所有者的管理权
和作为社会管理权的不同权限，要依法行政。”在理论上，还应从企业的两权分离到政府的两权区别。要真正做到政企分开，就必须做到行政两权的区别。
四、政资分开的具体意义在于：
各级政府领导人在实施领导过程中，肯定会根据当时当地情况，经常发展讲话。这是
必要的，正常的。但是，政府领导人讲话的法律意义，其与法规的关系，似乎也应有个界定，这样才一方面有利于企业把握在什么角度上执行有关讲话，也有利于领导今后责任的区分。比如，对国有企业上市的指示是一种建议，还是负有法律责任的指令？比如要求国有商业银行贷款的指示，是否必须执行，是以所有者身份要求的还是以政府领导人身份要求的？等等。在这方面，多强调依法行政是重要的。
解决政资分开，与建设什么样的国有资产管理体制紧相关。我认为，要对1998年重新
建立的国有资产管理体制即９８模式有一个反思。我个人认为，19９８政府机构改革，十分正确，但取消专门的国有资产管理机构，是不妥当的。一个国资局，合并为财政部一个司，显然，难以承担管理全国国有资产的重但，反而会加重了政资不分。国资管理的９８模式中，学了西方国家集中管理国资的办法。西方国家在国有资产管理上上有很多集中的、计划性很强的东西，但它的国有资产很少，这样是可行的。我国国有资产太多，与西方不同，应当有自己一套管理办法和体制。
政资分开，有助于政企分开，这将有助于更准确地把握政府领导方式。比如，在领导
国有企业改革时，要明确是以什么身份在领导？是国有资产出资者身份，还是政府领导人身份？这效果不一样。在对国有资本重组时，政资分开，就会有助于对政府作用作出一个有根据的界定，便于政府操作，又不是行政干预；还有助于设计合理的社会保障体制，以明确那部分资用于解决那部分人的社会保障，比如对国有企业下岗人员的社会保障，显然减持国有股的办法是相对应的；反之，减持国有股用于全社会看来有不妥之外；政资分开的意识本身是约束政府各级领导滥用权力的办法之一，政资分开有利于防止政府与国有资产直接交流，引起腐败，这也是很重要的事情；政资分开有利于县及县以下经济得到更多资源，有利于发展民营经济，现在资源分配方式不利于地方和中小企业，也影响了国民经济整体推进。
总之 ，政企分开关键要政资分开。
苏州国资管理体制改革建议
（2000年9月）
1、国资管理体制改革的重要性：为什么“政企分开”讲了多年就是实现不了？很重要的原因是政资分不开。政资分不开，作为所有者的管理权力与作为社会管理者的权力就分不开。具体到各地，就可以看到这样的现象：各地金融机构出问题，挤兑或群众围攻，都涉及到政府，为什么？因为各级政府几乎都参与了组建各类金融机构，结果政资不分，导致今天恶果。要解决这个问题，很重要的一步是建立和健全国有资产的管理体制，使成为政府与国有企业之间的隔层，既有助于国有资产的保值和增值，也有助于真正实现政企分开。
从全国范围看，进一步解决政资分开是有可能性的：一是 “十五规划”中有对加强宏观管理体制的部分，这包括着对国有资产管理体制改革的内容。二是不久前中央对有色金属管理体制下放的决定，就是从中央一级，如何实现政企分开，更利于地方管理企业和解决企业问题，迈出的一步。各种迹象表明，中央对各地出现的不稳定情况非常关系，正在研究分析产生各种问题的深层原因，并予以解决。这将有利于进一步的政资分开。
2、苏州国有资产及其管理体制的特点：
截止1999年底，全市（不含常熟，下同）国有资产总额为282亿元。据市国资局反映，市国资基础较好，总额列全省前茅；全市1090户国有企业资产负债率在69％，其中国有独资企业为73％；国有资金投资分散，国有资产“小、低、散”现象比较突出；国有企业亏损面过半，净资产收益率低。
在国有企业改革中，涉及产权制度改革的面还比较小，改制企业产权结构多元化程度还比较低，企业改制成本也比较大。
苏州市是按上海模式于1996年进行国资管理体制改革的。国资管理委员会主任是市长兼的。成立了24家控股公司，一种是以行业主管局体制过来的，上海是撤局并公司，但专职资本运作职能没发挥，二是重组的，即把财政预算外的企业集中起来，如国际发展公司，搞得不错，有5家；三是大企业集团直接授权经营，是以产品为主导的。国资管理体制改革五年来取得一定成效：一是一定程度上实现了国有资产统一管理，使国有资产有人专门管了；二是解决了国有企业所有者缺位，现控股公司可做产权代表了；三是国资管理从生产经营为主转到生产与资本经营并重，从关注企业调整为主转到重视行业调整，从行政管理为主转到注重投资决策、资产增值等综合管理。
3、国资运行和管理中存在的问题。据市国资局反映，主要有：一是控股公司本应是一级法人，但现在其资产是虚拟的，全被下面子公司登记了，因此，是没有资本金注入的法人（在工商局是特殊登记）；二是由于政企没真正分开，上面仍认为是行政的“局”，各有关领导机关的要求还要执行，是婆婆加老板；三是国有资产收益收缴和预算工作难以开展，控股公司没有资产收益权，而是收管理费，这从理论上讲是不妥的，市上也难以调控；四是国有资产保值增值考核与经营者收入没有能真正挂钩，有关制度正在探索，还不成熟。比如，现经营者收入是按资产增值来定，超过一个百分点收入加20％，超10个点特殊奖励。控股公司老总年薪8到23万。由于国有资产本身以及增值本身计算难度不小，国资价值计算不准确，因此，收入不平衡也引发矛盾。五是行业调整也难。由于国有资产质量不高，分布太广，规模小，国资下一步还要从一般竞争性领域退出，因此，需要进行合并和重组，但24家控股公司之间的合并就很难。
4、对健全苏州国资管理体制的建议
――在权限可能范围内，在此次机构改革中，一定要保存国资局，不要并入财政中去。否则，财政工作量太大，而政资也更难分开，使政企分开更难实现。对现在国资管理中的种种问题，授权国资局通过大胆制度创新去解决，当然，是在市委、市政府领导下进行。
――下一步国有资产管理模式，要从上海模式向深圳模式发展，增加更多的市场化的内容，减少行政干预的色彩，才有利于苏州国有资本的发挥作用，有利于建立社会主义市场经济体系。
――国资局与国有投资控股公司关系应按照市场经济下规则来形成。有专家提出应是委托代理制，应通过契约关系进行彼此的权责约束，这是有道理的。建议试行之。这是国资体系改革的中心环节之一。
――苏州市国有资产比重和国有经济产值比重不很高，而且随着外资和民营经济发展，可能比重还会有所下降。在这个背景下，建议不要给苏州市老的国有企业压过重担子，改革步子可稳一点，对其低线要求是不拖经济发展后腿，不影响大市稳定大局；高线要求是，其中部分行业和骨干企业，希望其能为苏州经济发展发挥重要作用。可提出拟支持的国有企业的标准和办法，鼓励国有企业通过努力获得支持，成为新经济增长点。有必要关注新国企的成长，在某些需要国有企业发挥作用的领域中，仍要相信其特殊的作用。但这一定要按市场经济下的运作方式进行，一定要合理使用行政支持的力量，不能再背上包袱。
――建议在苏州十五计划中，在体制改革部分，明确提出“政府管理要区别作为所有者的管理权和作为社会管理权的不同权限，要依法行政，真正做到政企分开”等类似观点。
――在一定场合，对市及县（市）各级政府领导人讲话的定位要有一个明
确的说法。这对今后责任界定和给企业发展空间是有很大好处的，防止政府与国有资产直接交流进而保护干部也有好处。比如，对国有企业上市的指示是一种建议，还是负有法律责任的指令？比如，在对国有资本重组时，政府作用到底是什么，要有界定。当然，这种意识在全国可能是超前的，近期内也会有困难，但从长远看，会有巨大好处。
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小资料、国资管理的国际比较221128
发达市场经济国家的国有资产量比较小，同时，多在公有领域，
美国国会对国有企业直接监管，每新成立国有企业，都要立法，政府有关部门根据法律进行监管；德国是财政部管理国有企业财产，负责审批企业有关重大的生死存亡的重大决策


意大利国有企业较多，其中有竞争性国有资产，通常采取“国有控股公司”形式，分三层，上面是政府主管部门，意大利是国库部，第二层是国有控股公司，代表政府具体运营国有资产，成员由政府任命，但不直接干预所属控股公司、次级控股公司以及国有资产参与企业的经营活动。第三层是国有资产参与企业，包括国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业。



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