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法规及依法行政

  • 2005-06-10/
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法规及依法行政

4 法规及依法行政


涉外管理如何与国际惯例衔接？
（1993年6月）
去年（1992）以来尤其是今年一季度，外向型经济发展中出现不少问题，有外贸出口下降的问题，有外汇调剂市场有行无市问题，有引进外资中中方资金和土地参股中的问题，有开发区过热的问题等等。
关于外汇管理的问题。对外汇调剂市场的价格控制，成为当前一个比较引人注目的问题。根据淅江省外汇调剂中心反映，去年以来外汇价格上升较大，曾达到一美元兑换8.9元人民币。这使得有些国家对我国出口政策施加了压力。今年外管总局要求把价格限到1比8.2，执行结构出现了有行无市，大量的交易转入场外和地下，而且外汇调剂价格上升近四角钱。据了解，改革以来，浙江曾搞过三次行政限价，每次结果都使外汇市场价跃升，人民币贬值更厉害。外汇管理中执行“投向序列”控制，也有相当难度。投向序列要管外汇使用投向的物资，这在实际上很难做到。这种因为外汇短缺而控制交易内容的办法，还是计划经济的思路。现在应考虑的问题是，如何通过市场经济的办法，增加调剂市场上的外汇投放，例如，如何使我国银行能在外汇贷款方面表现出热情，而不是因为怕风险而把外汇存放在国外。
一季度以来，与全国一样，浙江、四川外贸出口下降。浙江今年3月10日前，全省综合统计下降18%，四川截止3月中旬，出口增长5%，低于去年年均增长12%的水平，且感到出口后劲不足。据了解，大贸出口下降的原因主要是：银根抽紧后，出口生产和对外贸易中流动资金不足，影响了出口；关于出口问题有关规定的国务院69号文件下达一个多月了，经贸部没有相应的实施办法，下面思想比较混乱；专用税票办法对合理解决工贸关系是有利的，但在实施的初其阶段，外贸企业还感到不适应，影响了出口积极性；一些有了出口权的大中型生产企业，不愿负担创汇上交任务，因此，影响了出口任务的完成；在三资企业、乡镇企业、自营出口企业多头出口的格局下，国营外贸公司在上交外汇任务使外贸公司感到不平等，因而影响了大贸的出口，等等。在“复关”的前夕，进口热潮将出会出，有可能使我国贸易出现逆差，这一点需要提高警惕。
在引进外资方面，一些从事实际工作的同志反映，前几年制定的有关法规有必要进行修订，因为有些内容已与当前的现实有较大距离。比如，由于汇率变动以及牌市汇价差扩大，中外合资中的出资有了问题。按规定，外商美元等外币要按合同签署日的官方外汇牌价折合人民币来合资，外商显然感到吃亏；或者，中方以人民币出资，折成美元合股，按规定，中方应用官定汇价，但外商也感到吃亏，不同意这个汇价。因此，在实际合资中，很多项目都是变通后达到的。近来，由于资金比较紧张，中资到位问题比外资到位问题还突出，这也是一个新情况。还有，对三资企业所有出口收汇都要经外管局核销的办法，旨在减少我国外汇短缺问题，但这种把非国有企业会计的事让国家管理部门去做，似乎道理不顺。企业最关心收不收到汇。我们用行政办法去监管三资企业收汇，效果并不理想。三资企业如果不愿把外汇拿到大陆来，办法是很多的。只有创造一个宽松的调剂外汇的环境，才有利于企业的收汇积极性。
现代企业制度与《公司法》的关系
（1994年7月）
如何判断现代企业制度
今年国有企业改革中，提出了一个新问题，就是对现代企业制度如何理解，是否现代企业制度是国有企业改革的目标模式。对这一点，看法不同。我认为，判断是否是现代企业制度，要从生产和生产力两方面来判断。仅仅产权关系清晰、政企分开、权责清楚等生产关系方面的条件是不够的，还必须具有相当的生产规模和生产水平，才谈得上搞现代企业制度。众所周知，现代企业制度是生产力高度发展后才出现的，尤其是跨国公司出现后才日益受到人们的重视的。当生产和经营规模达到相当程度后，管理模式就发生了相当大的变化，按十八世纪的工厂管理办法就已难以行通了。因此，现代企业制度实为现代化大企业的组织和和管理制度。不能认为，只要产权清晰，就具有了现代企业制度的基本条件。如果这样理解，市场经济国家的夫妻店也是现代企业制度，这显然是不准确的。因此，对有些同志主张的广义的理解，即“企业按《公司法》加以改造，组成现代的公司制度，就是实施了现代制度”，我持不同的意见。现代企业制度将只适用于生产力水平高、规模大的企业，覆盖面是有限的。从国人企业改革来讲，现代企业制度将只适用于少数的大中型企业。至于说，现代企业制度只适用于极少数的试点的国有企业，这又是过于狭窄的理解，其实，不仅是国有企业，不仅是试点企业，只要是具有现代生产力水平和现代的企业管理水平的大型企业，都可能成为现代企业制度的企业。
现代企业制度与“公司法”的关系
对相当多的企业来讲，存在一个到底如何改革的问题，有的厂长、经理反映，我们到底是按现代企业制度来改革，还是主要按公司法来改革。这就提出一个现代企业制度与“公司法”的关系问题。二者是既有联系也有区别的。二者的联系是，《公司法》是建立现代企业制度的法律依据，现代企业制度是《公司法》在管理学领域的反映。我想这二者主要有这样一些区别：1、现代企业制度不是法律用语，是管理学的用语，它包括各种公司组织形式，具有比较笼统和广泛的含义。而《公司法》里提出的“有限责任公司”、“股份有限公司”都是具有严格的法律含义的企业形式。2、《公司法》为建立现代企业制度了法律的根据，但《公司法》又不仅仅是现代企业制度的公司所规范，而是对所有的公司都有约束力的法律。3、现代企业制度对国有企业改革提出方向，对各类企业发展提供了市场经济的空间，具有较强的现实意义。而《公司法》不仅对现在，而且对今后，都将产生重大的实际作用。
怎样理解“法人财产权”
在“法人财产权”问题上，当前争论的焦点是，靠信贷形成的资产归谁所有。政府认为这是国有资产，因为在一般情况下，这种信贷是国家给予了提保或优利得到的。企业认为应属于企业，是企业去向银行贷款并偿还了利息后形成的，因此可归之为法人财产权。我个人认为，解决这个问题一是要考虑到企业之间由此产生的财产差距问题，二是要考虑保护国有资产，三是要保护企业的生产积极性。因此，国家和企业可共享这部分由贷款形成的资产所有权，比例应从具体情况出发来定。
在实践中提出的另一个问题是，法人财产权包括不包括收益权。企业认为，应包括收益权，企业应由此得到财产的收益。政府有关部门认为，法人财产权实际上是一种经营自主权，不是完全的所有权，不能包括收益权，否则，理论上说不清，实践上会导致出现“企业股”，这与国际通行的法规不符。对此问题，有必要进一步讨论。
《基本法》是香港繁荣的保障
（1997年6月）
香港回归祖国已计指可数，中华民族洋溢着团结、振兴的喜悦。作为经济学者，愿借此机会谈谈学习《中华人民共和国香港特别行政区基本法》的感受，以表达内心激动，并向香港同胞表达祝贺之情。
一、法律形式的保障最可靠
为什么说运用《基本法》这样的法律形式好？因为这对保证香港繁荣最可靠？具体言之：一是法律形式最稳定。中国历史上有两句挂人们嘴边的话，叫“口说无凭，有据为证”、“黑字白纸，铁证如山”。任何重大的事，都需要立字据来保证。可立字据的形式很多，最可靠的字据就是立法。因为任何形式的保证，比如，谈话，领导人表态，双方意向声明等，都不如法律形式的权威。法律产生需要一整套的程序，这是最有意义的。有什么文件能保证几十年不变，甚至几百年不变，没有。只有法律，只有大法。国体不变，大法不变。政体即使有变化，法律也不会变。基本法防止了随意性。二是法律产生过程具有广泛的民主性。《基本法》起草历时四年多时间，其间多次、反复征求香港各界和大陆各界意见，把可能产生的能想到的所有问题都进行了讨论，使香港居民真正放下心来，使国内各界均表满意，这大大提高了《基本法》的权威和可操作性。三是基本性充分吸收了中英联合声明的内容，得到国际权威组织的认可，也包括英方的承诺，这使收回香港法律方式具有国际示范意义。
二、《基本法》基础是各方接受的“一国两制”
中国几千年来并不是没有制订过法典，但是本质是人治大于法治，刑不上大夫。权贵制法，老百姓制于法。中国几千年治国的成败，新中国成立近半个世纪治国的正反经验，都在告诉人们一个最基本的事实，就是要依法治国，变人治为法治。改革开放以来，是中国历史上最重视法制建设的年代。邓小平先生提出并取得广泛支持的“一国两制”，为《基本法》制订提供了基本的根据。正是在这个大背景下，制订了香港《基本法》，这是香港人民的幸运，也是全国人民的福气。
三、《基本法》的内容合理、精当、全面
《基本法》九章一百六十条，保证了香港政治体制的稳定，保证了经济制度的稳定。香港特别区享有高度的自治权，包括行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，其自治权程度之高在世界上是少有的。香港现行的社会、经济制度不变，生活方式不变，法律精神不变（当然只反映英国统治的个别条款必须按新情况修改，殖民化的遗痕想无人愿保留）。在《基本法》中，对作为资本主义现代自由经济的诸多方面给予了肯定，比如，保护私有财产、保证自由港地位，保证国际金融中心和自由的金融制度，自主财政制度，香港居民的人权和安全，独立关税地区地位保持不变。这些都保证香港经济稳定和进一步发展。
四、《基本法》意义巨大
法律形式是和平的形式，协商的形式，尊重民意的形式，国际公认的形式。《基本法》是令世界瞩目，国人满意、港人放心的好形式。《基本法》是国内法，本质上是中央与香港关系法。《基本法》给香港很大空间，作为社会主义制度的中央，对实行资本主义的香港的法律承诺，这是有特殊意义的，是史所罕见的，是只有伟大人物才能创造出来的。《基本法》的起草和通过，不仅对香港有重大意义，对台湾和澳门有借签意义，也是中华民族整体素质提高、治国水平走向现代化的表现。这种以法律形式解决争端的方式，在中国千年的历史上是少有的，展示了国家的稳定，民族的成熟；掀开了以法律形式实现中华民族大团圆的序幕；也愿示出今日之中国，绝非百年前之中国；今日的英国政府，也与百年前之殖民主义的英国有了很大变化。矛盾和战争不是目的，合作与共同繁荣才是今日世界的潮流。
五、国人都应维护《基本法》
我们要像爱护自己眼珠一样来爱护香港这颗“东方之珠”。爱护香港，就是爱护改革开放，就是维护中华民族的整体利益，中国人民人人有责。江总书记亲自表示：我也要遵守基本法。这为所有中国人带了个好头。所谓“责”，就是《基本法》所规定的那些责任，最关键的是维护一国两制，港人治港，高度自治。《基本法》已明确规定，中国各部门，自省、自治区、直辖市均不得在香港设立地方行政性机构，内地在港人员均须遵守基本地，同地赴港仍要严格控制。不论什么部门，什么机关，都不得违反香港《基本法》。《基本法》是香港长期繁荣的保护神。
按国际惯例保护内资企业的8条对策
（1997年12月）
应当用符合国际通行规则的办法，保护内资企业，支持内资企业增强竞争实力。在这方面至少有以下8点是必要的：
1、运用国际经贸协定中有关发展中国家的特殊条款，有选择、有时限地保护国内幼稚工业，加速改革、改组、改造以及加强管理，务必使其在保护期内快提高经济技术水平和产业素质。
2、借鉴发达国家保护知识产权的经验，充分利用国内外商标注册、专利权等制度，保护和扶持我国名牌产品。在合资中加强中方商标和专有技术等无形资产的评估，支持名牌生产企业的发展。
3、认真宣传和贯彻《反倾销法》。人们对外国公司是否在中国倾销他们的产品提出过许多质疑，要求国家采取措施。现在，我国已经制订出台了《反倾销法》，企业如果怀疑外国公司有倾销嫌疑，应当进行深入详细的调查，拿出确凿的证据，然后依法向国家有关部门投诉。
4、加快制定出台《反垄断法》。这也是对付外资企业扩大市场份额的警报器。
5、要采取具体政策措施，鼓励国内各类消费者（尤其是国家大额定货）对国内产品的采购。同时，按国际通行的办法，控制进口，以保护国内市场。
6、严厉打击走私，不能让大量水货冲击国内市场。水货之便宜，是钻了税收的空子，因此，是极不平等地、不合法地参与竞争，这于国、于民、于企业都无好处。
7、逐步取消对外商投资企业的优惠，在可能条件下，要加快内外资企业平等竞争的进程。优惠产生是有特定历史原因的，其消除也将有一个过程。为内资企业创造平等竞争的条件的方向早已明确。这个过程将在法律的框架内，按程序进行。有些优惠已取消了，有些优惠要在时满规定的年限再取消。但可以肯定的是，平等竞争条件正在创造之中。
8、加强对外商投资企业的依法监督管理，要依法加强对外商投资企业的管理监督，重点抓好合同履约、劳动者权益保护和税收收征管理等工作，以保护我方合法权益。即使是与外国公司合资，也存在一个如何才能有利于自己的问题，这同样需要我们的企业运用一些国际上惯常的方式来保护自己的利益。
非公有制经济在法律上的承认力度够不够
（2000年3月）
讲一个故事：警察为什么对私营企业的汽车违章处罚更严？当国有企业或集体经济与私营企业发生冲突时，法院会如何处理？反映为对非国有经济的司法保障难。又比如，在经济活动中，确实有不少难处：比如，“征地难”，现行《土地法》只明确了国有、集体企业可以征地，对私营没有说法。有的地方政府采取“特批”办法，解决少数知名大户的扩大生产用地
1982年通过的《中华人民共和国宪法》赋予了个体经济合法地位，1988年《中华人民共和国宪法修正案》赋予了私营经济合法地位。1987和1988年先后颁布的《城乡个体工商户管理暂行条例》、《中华人民共和国私营企业暂行条例》以及后来制定的《中华人民共和国城乡个体工商户所得税暂行条例》、《中华人民共和国私营企业所得税暂行条例》、《国务院关于征收私营企业投资者个人收入调节税的规定》。1993年确定了社会主义市场经济体制，使非公有制经济有了明确的法律地位。1999年3月，宪法修改后，第11条为：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。”在12条中提出，“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”。13条是“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”应该说，这次修改，对非国有经济成分提高到“组成部分”，是很大进步。但没提私人财产神圣不可侵犯，确实在现实中还是有影响的。在13条中，如果加入保护公民合法的投资，也更好一些。更重要的是，有必要根据十五大精神，进一步细化有关法律，可制定一个包括各种经济成分的综合性的法规，具体规定财产权利、社会责任、经济行为问题等，使各类财产，包括公共财产，也包括私有财产、私人合法收入以及私人遗产的保护，都更有法规可循。
目前，有关单位在这方面正在起草一些具体法规，比如，国家经贸委正协同人大财经委在起草《中小企业促进法大纲》，体改办正在起草《关于进一步鼓励民间投资的若干意见》等，相信这些法规的出台，将会对非公有经济发展起到有力的推动作用。同时，执法也要严格。现阶段，要加强对非公有制企业在执行《劳动保护法》、《环境保护法》等法规方面的检查监督。
非公有制经济发展被限制的有关规定是哪些？
（2000年3月）
非公有制经济在五方面确实有被限制的地方：
一是经营范围上，正式规定不许个体和私营进入的领域有：银行、保险、信托、担保、药品生产和批发商业、电信、一级房地产等。
二是信贷方面，《商业银行法》和《贷款通则》虽没有对不同所的制企业的差别规定，但实际操作中因主客观原因，对非公有企业贷款量小。具体有：对非公有企业贷款呆坏帐核的限制很严；国有企业上市前的经营业绩可以连续计算，而非国有企业则要从改制后计算，。而且在上市指标上重点是512户国企。
三是劳动用工方面：在接收大中专毕业生，解决其城市户口方面，非公有制企业一般没有正常的渠道。公有制企业有正规的接收渠道和计划指标，
四是土地使用：政策上没规定限制，但实际执行中，非公有企业得到土地难。国企业兼并国企时，允许企业利用原有土地从事非生产性经营活动。而非国企没此规定。从土地有偿使用收费高低上看，政策上没差别，但实际上非国企交费高。
五对外方面：中国 进出口银行没有支持非公有企业的出口信贷业务；国有大中企业的土地使用权可以作价与外商进行合资，非公有企业无出口信贷支持；利用国外贷款，私个很少；输出口，私个没主管部门，办理的费用高，审查严，环节多。
总之，非公有制企业在立项审批、股份制改造、户籍管理、法律保护、社会保障、科技专利申请、无形资产评估、科技信息沟通、专业技术职务评审等方面，均存在着比国有企业待遇低的问题。
非明文规定，在实际中对非国有企业的歧视是多种形式的：比如，有的部门利用管理上的权利，因为利益所争而限制非国有企业。例子：北京有一定私营的乳制品公司反映：运送鲜奶到城区各分销点，车子必须持有交管局核发的“运奶证”才能进城，市农场局下属的乳制品厂都有“运奶证”，私营企业拿不到。从奶牛场买原奶，市农场局下文规定下属奶牛场一律不许将原奶流出本系统，私营乳制品公司只好从内蒙、天津购买奶，成本很高。同样从天津买奶，私营企业出的价比北京市农场局要高出20%。
不支持非国有企业方面：比如民营企业并购国有企业。有企业家反映，国有企业之间的相互兼并，可以减免税收，可以裁减、分流人员，但民营企业兼并国有企业时就不能享受这些政策。民营企业并购国有企业，搞不好就被说成是国有资产流失。参与国有企业的改组，民营企业的待遇还不如外商。
当然，也应指出，政府在有些方面，对国有企业要求更高一些。比如，在企业开办条件，税收，会计要求，工资待遇，社会保障，企业破产等多方面，国有企业也有待遇不如私个企业的问题。
对制定《外资保险公司管理条例》的几点想法
（2000年12月）
1、首先要明确，制定一部法律或法规的目的是什么？这一点似乎都明白，但真正追问起来不一定能回答得好。比如，现在制定《外资保险公司管理条例》，其目的是为了保护投保人？还是为了保护国内保险公司？或者也是为了保护国外保险公司？其实，在一些同志心中，很自然地或在潜意识中是认为面临加入WTO格局，要从法规上保护国内保险公司不被竞争垮。其实，我认为制定的这一法规的目的，重点应是保护投保民众的利益。其次，可能有保护国内保险公司的一些意思，但也必须考虑，要对国内外保险公司走向平等管理。总之，目的要清楚，才能制定好具体条款。
2、要处理好制定本法规要依据的原有法规的排序问题。比如，有外商投资法，这是外经贸部作为起草单位而通过的；《合同法》是国家经贸委起草而被通过的；《保险法》则是中国保险公司起草而被通过的，等等。由于涉及到外商，还要考虑有关的国际法，比如WTO规则要求。对诸多作为制定新法规依据的法规，在法规之间出现不一致时，依什么法规为准呢？这就是一个法规的排序问题。如果能从法律总体系上求到诸法规的一致性，问题就好办了。但在现阶段，这基本上不可能达到。尤其是如果法规背后还有着部门的利益关系，，情况就更复杂了。如果一定要排序，建议暂时按先WTO规则，后涉外法规，再国内法的顺序考虑。而在时间上，则应是先立的法，应尊重后立的法规，即后立的法排序靠先。为什么这样？因为WTO是多个国家多年谈判的结果，影响很大，因此要首先考虑。而涉外法一般比较接近国际规则，也应先考虑。鉴于这种情况，有时可搞些过渡性条款。比如，关于外资全资保险公司要在中国入世2年后才允许设立的问题，在本条例中可考虑搞附则，有专家建议搞“过渡条款”是有道理的。以前法规的矛盾不可能回避，也难以将不同时的规定在运用于制定新法规时，全注出来，那就太乱了。
3、要明确法规、政府行政规定与市场规则各自管理的范围。我理解，法律是管让干什么，不让干什么，干了如何处罚等的。但对如何干，这是要靠市场的。法律监管与经营管理是有区别的。法规是保护市场及主体的，不是限定市场动作的具体形式的。因此，制定本法规时，若提出外资保险公司必须是什么组织形式，是否只能股份制，不能有限责任公司等，不要规定太死。又如，出资的币种是否不能是人民币，也不要太限制。总之，政府产业管理的内容不要进入本管理条例了。
4、还应考虑对等原则。即考虑外国制定的同类法律，对我外资公司进入是如何管理的。在这层意思上讲，应与国外保险法规定的关系相对等。你宽一点，我也宽一点；你控制得严，我也同样办法对待你的公司。但国家多了，各国制定的同类法规又不完全一样，这如何对等，与谁对等？这可能要求我们找重要的国家，找各国规定中的共性，才有助于明确什么是“对等”。比如，是否一定规定，中方要任外国保险公司（分公司）的副职？据说，欧洲国家一般有此要求，那我们就可按对等原则来办。
5、管理条例的技巧问题。对外资公司的管理，有些是通过技术性管理达到实质性管理目标。比如，对语言的要求，就起很大作用。据说日本人，管理外资保险公司时，就主要抓住保证金进行管理，而不是全面管理，效果还不错。这就是要解决外国公司在日本的资金部分，而不可能管住外国公司在日本外的资金运用。总之，要抓住关键环节，不要在法规条例中，列上很难管理或根本不可能管理的内容来。



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