5 财政体制改革与财政政策

对目前实行“集中财力保重点”几点质疑

（1989年5月）

从“集中财力保全盘”到“集中财力保重点”，无疑是一大进步。利用国家的财力搞一些重点工程，是任何一个国家的政府发展经济不可忽略的战略或财政政策。但是我们也要看到，在不同的条件下，实行这个战略的效果是不一样的。

在我国，在经济改革的关键时期，推行或强化这个战略，其效果是值得怀疑的。

首先，国家财政连年赤字，实际赤字比帐面赤字大得多。国力不足，靠发票子搞建设，不利于国民经济的均衡发展。其次，国家项目投资效益不高，工程预算超支严重，浪费严重，在建周期长，再次，国有经济中的就业过渡，表现为开工不足，人浮于事，国家投资搞工程扩大了国有经济就业面，增加了国家财政负担。第四，国家资产的存量部分的产权尚未划清，新项目上马又带来新的产权麻烦。第五，国家保的重点项目，一般当年不能形成供给能力，但是，由此可派生出很大的消费能力，近半数的投资资金转为现金形式的消费基金，这将大大加剧已经十分紧张的消费品供求矛盾。第六，撇开一些缺乏可行性的拍脑袋项目带来的损失不说，上短线产品的项目，也有很大问题。新项目本身大量耗费能源，原材料，运力等短线产品，在新项目在建期间，出现了“短线拉短短线”的困境。第七，集中财力很困难，尤其是利用行政权力集资，必然加剧中央和地方，政府和企业的矛盾。国家财政收入在国民收入中比重下降，国民收入分散化，这是经济改革带来的必然的，正常的结果。与此相应，国家也不必须包揽建设生产，包揽重点项目。国家的任务是培育，发展新的投资主体，健全居民的资产选择的条件和环境，深化产权制度改革以克服投资软约束，走一条投资主体多元化的道路来逐步解决供求矛盾。第八，特别要强调的是，我们是在双轨体制上集中财力保重点的，其效果就更不容乐观，这就好比是在交通规则混乱下增加车辆一样。最后，我国几十年经济发展的历史和国外经济发展的正反经验告诉我们，集中财力搞建设失误的可能大于成功的概率。

现在需要做的是：提高有效供给，推行反向产业政策

“反向产业政策”的意思是，在改革转轨期间，国家的产业政策，不以“重点”和“一般”作为产业倾斜的依据，而是采取“扶植有效供给产业，推迟滞后供给产业，紧缩无效供给产业”的政策，同时，抑制国有资产外延式扩大投资的欲望，加强国有企业的技术更新和挖掘潜力。

有效供给，指能够保证人民生活的供给。它既包括必要的消费品的供给，也包括为此服务的资本品的供给。扶持有效供给，就要求我们扶持农业，轻工业，建筑业等最终产品的产业，支持各省的菜篮子工程，扶持由这些产业而引致的生产资料的产业。扶持有效供给产业，说到底就是在转轨期间，先解决吃饭问题，弱化翻番欲望。

滞后供给产业，指那些建设周期长的产业。尽管这些产业的产品为当前所急需。但在转轨期间，不宜大上快上，在国家财力不足的情况下，硬上这些项目，势必要集中财力，加剧各种矛盾，不利于深化改革。滞后供给产业的发展，有待于国家资本存量经营效益的提高和国有资产管理局财力的增强，更有待于民间资本的积累。发展民间资本市场，完善民间资本的投资法规，可以把一批消费基金引导到储蓄或投资上去。这样，既减轻了通货膨胀的压力，又为增加供给提供了资金。

无效供给产业，指那些市场无销路，靠国家的亏损补贴维持度日的产业，紧缩这些产业，与国与民都有好处，对缓解能源和原材料短缺亦有作用。紧缩可以通过破产或兼并进行，但归根到底要通过弱化增长来实现，无效供给产业或企业的生命力，在很大程度上依赖于高的增长模式。

财政政策目标变化不大但手段变化很大

（1992年9月）

要建立社会主义市场经济，财政体制和政策就有一个进一步改革的问题，从而增强其市场经济的宏观调控手段。

财政应有两大基本功能，一是促进经济的发展，二是维护分配的公平。

在社会主义市场经济中，财政体制的功能仍然是为经济发展和公平分配服务。但由于经济的基础变了，国有经济与非国有经济同为市场的主体，财政体制就不仅要为国有经济发展服务，也要为非国有经济发展服务。这种服务就变得复杂起来，不能仅仅通过行政手段达到。同时，市场经济在经济发展上的有效性将比计划体制下高，而分配的公平性方面比计划体制下问题要多。财政体制如何通过一定的财政政策，既不损伤经济的发展，又能达到社会分配的公平，这将需要更多的财政政策工具的配合作用，难度将比传统体制下更大。

在社会主义市场经济条件下，财政政策的目标没有大的变化，财政政策仍然旨在为经济发展和稳定增长服务，为公平分配和提高效率服务。但由于财政政策将建立在市场经济的基础上，其收收支支不仅是对国有经济直接有影响，而且对非国有经济的影响也很大；其目标不仅受计划影响，也要与货币政策配合；更重要的是，财政政策诸目标中的重点，要随经济形势的变化而有所变化，这与传统体制是不同的。值得注意的是，在转向市场经济条件后，充分就业问题，可能会成为财政政策中的一个重要目标。

在社会主义市场经济条件下，我国财政政策的手段问题显得格外突出。因为，在传统体制下，财政体制的功能和财政政策的目标，与市场经济条件下有很大的相同之处，但财政政策手段，达到财政政策目标的途径，在不同的经济条件下，则有相当大的区别。

财政政策手段，主要是指财政收支的预算是否平衡，收入方式和支出方式如何选择等等。有的同志把财政收支平衡与否作为财政政策目标是不妥的。因为，我国财政收支平衡与否只是财政自身的管理目标，不是财政政策的目标。财政收支平衡与否，对财政目标的实现有不同的影响，是一种达到财政政策目标的途径。具体讲，收支平衡与否有如下三种情况：一是收大于支，如我国常用的收支平衡、略有结余；收小于支，如为解决充分就业和经济扩张的赤字财政政策；有收支平衡的均衡财政。这种财政调节方式，可以概括为“红黑调节”，即“赤字”与“黑字”的财政手段的选择。一般而言，赤字财政是在需求不足时扩大有效需求的财政政策，它通过增加政府支出，以扩大社会总需求，从而增加生产和国民收入；黑字财政是在需求过大时对财政支出加以限制的财政政策，通过减少政府支出，缩小社会总需求，克服经济过热，从而减少国民收入。

财政手段中，税收的方式和税率的大小，对经济是很有影响的。不同的税种（如比例税、累进税、间接或直接税等）对经济公平性或有效性的影响是不同的，累进税要改变收入分配的格局，比例税无自动稳定功能，而所得税的累进制税，有自动稳定功能；税轻有利于企业积累，有利于经济的发展，但不利于财政收入，不利于减轻财政赤字，因而无助于减轻通货膨胀压力；税重有利于宏观控制，有利于加强政府投资和扩大需求，有利于社会公共福利，但不利于企业的积累，不利于刺激居民消费。具体情况是相当复杂的，利弊分析也只能是相对意义上讲的。但有一点可以肯定，财政收入的不同方式，以及财政支出的不同方式，对经济发展、经济稳定、公平分配等的影响是不同的，这是我们在进行财政政策选择时必须考虑的。

我国现阶段的财政政策中，还有一个独特的手段就是中央财政在国民收入中的比重。比重大小，对我国经济生活各方面也是有不同影响的。这是一种“比重调节”。比重大，有利于集中，有利于宏观调控，但可能不利于扩大金融资金，不利于微观基础；比重小，有利于地方和企业，但可能对全局的生产力布局、产业格局有不利影响。这些都不是绝对的，利弊也不是绝对的，要具体问题具体分析，但对我们在目标既定后选择财政政策手段时，是有作用的。

财政体制和财政政策在宏观调控体系中有相当重要的地位。它能够通过财政分配，调整利益的分配，影响社会总供求的关系，影响经济发展中各类组织和个人的经济行为，影响资源的配置，影响产业结构的形成和优化。因此，财政在宏观调控中有非常重要的作用和地位。

在宏观调控体系中，财政体制、财政政策与计划体制是紧密相关的。在传统体制中，财政是依附于计划体制的。在社会主义市场经济条件下，财政与计划体制的关系也是相当紧密的。计划的目标，越来越多的是靠财政政策去实现，而不是靠行政办法去推行，这使财政的地位更为提高了。

在宏观调控体系中，财政体制、财政政策与金融体制、货币政策的关系也是相当密切的。在传统计划体制下，金融体制和货币政策在很大程度上依附于财政体制，财政政策比货币政策有更大的影响力，财政与金融的关系有了较大的变化，货币政策将有更大的独立性。两者的关系是既配合，又制约。这并不意味着财政地位的下降，而是表明财政政策在调控中的方式的变化。

深化财政改革以解决瑞财政困难

（1992年11月）

解决财政的困难尤其是中央财政的困难是一个引人注目的问题，但如何才能解决困难呢？有人认为应加强对国有企业的控制，利用各种手段包括行政办法重新集中财力于中央，以强化中央宏观调控能力。这种主张是不妥的，是用计划经济的办法解决财政困难的思路。

我主张用市场经济的办法来解决财政困难。财政困难是收支两方面共同作用造成的，我们不能只在收入方面开始试行市场经济中各种形式的征收政策，而在支出上还是维持计划经济的框架。比如说，我们把经济发展的希望主要放在政府的大投资上，要财政多支持国家或地方的重点项目；又比如说，我们停留在计划经济条件下的大政府、小社会概念上，以庞大的财力维持一个机构重叠、人员冗杂的政府机构；以计划经济下包揽一切的方法解决各种社会福利问题，等等。在财政支出上，我们应把国家投资搞建设转变为国家投资基础设施帮助各类企业搞建设；大大压缩各类政府机构以减少行政经费开支，搞小政府、大社会的市场经济模式；通过市场的办法解决一部分社会福利问题，减少政府在社会福利上的支出，等等。

财政体制改革是与其它体制改革相关的，因此，要有本配套改革的思路和具体措施。突出的是与计划体制和金融体制改革的配套。财政体制在很大程度上受计划的制约，因此，计划体制的改革对财政体制改革有直接影响。市场化已给计划体制改革以极大冲击，计划体制的改革必然会给财政体制改革带来比较宽松的环境。金融体制改革在很大程度上是与财政体制改革分不开的，要改变传统的大财政、小银行的计划体制模式，不仅要靠银行系统的改革，也要靠财政体制的改革。财政要从如何减少对银行的行政干预入手，使金融当局的货币政策对经济发展承担更多的责任。同时，财政体制改革也要与所有制的改革相联系。产权制度的市场化、股份化是与财政的支持和承认分不开的；而没有所有制改革的成功，国家与企业的分配关系也无法理顺。

深化财政改革的七方面

（1992年12月）

按照市场经济的要求，深化财政体制改革，我认为主要应作好以下几个方面的工作：一是按市场经济产权明晰化要求，财政就要限制或停止对产权不清的项目投资，主要是国有企业项目的投资。二是按市场经济企业平等化的要求，就意味着需要我们以平等原则来统一税制和规范财政政策，改变目前这种税制不统一，税负不平衡，税率双轨制的不正常状态。三是按市场经济贸易自由化的要求，财政就应减少以至停止对企业外贸自由化和国际化的倾斜式扶植政策，真正实现国内外市场的对接。四是按市场经济宏观调控间接化的要求，我们就要在增加中央财政收入的同时，减少中央财政的直接支出，要研究出政府间收入转移的一套办法来。五是按市场经济管理法制化的要求，我们就应变国有经济财政为全面财政，将财政政策的对象转向全社会。六是按市场经济大社会、小政府的要求，政府机构就应大大精简，行政经费就应大大压缩。这两年，国家每年要拿出国民收入的十分之一用于行政经费支出，这显然不符合小政府、大社会的要求。

需要强调的是，财政体制是在一个不健全的市场经济条件下进行改革，而市场经济体制又是在一个不健全的财政体制制约下进行建设。这种格局，要求我们不要等待，二者的建设应同时并举。

分税制改革是财税体制质的变化

（1993年9月）

人所共认，财政上的承包制已越来越不适应社会主义市场经济的要求。因为（1）承包制有六、七种形式，在基数上、上交比例上等，都是不统一的，这显然是很不规范的。（2）对各地方之间来讲，承包制也是不平等的，而且，发展下去会加剧这种不平等。分税制达到了形式上的平等，虽然由于各省经济发展不平衡，会有事实上的不平等，但将来会减少这种事实上的不平等。从形式上的不平等到形式上的平等，总是一大进步，是向市场经济迈进的重要标志之一。（3）在承包制下，税收作为经济运行最重要的杠杆，发挥不了应有作用。

另一方面，分税制的好处是：简单易行，各级预算收入明确，有了保证；中央、地方税收都可以得到保证；三是有利于形成统一市场。

分税制不是一种量的分割的办法，虽然由承包改为分税后，有量的分割上的变化，但更重要的是，这是税收制度的质的变化，是向市场经济的中央、地方财政关系规范化前进了一步。分税制的要害不是提高两个比重，尽管在一定程度上会起到这个作用，分税制更重要的作用是为建立分级财政提供了基础，使中央财政调控有了手段，地方财政收支的相对独立有了一定依据。

全面推开分税制时机可以说已经成熟了。分税制从提出到搞试点，已有8年时间，已有了正反两方面的经验。地方经济发展到今天，有了制定和征收地方税的条件和运用地方财力为地方经济发展办更多事的要求，要求能有相对独立的财政，在相对独立的地方财政基础上加强中央财政的宏观调控，对此现在已达成共识。

实行“分税制”的三大理由

（1994年1月）

一、“分税”的基础是中央与地方政府公共权力的分配，“包税”是违背税的本质的。

税的本质含义在于它是一种由国家强制性征收的收入，税收具有强制性、无偿性和固定性。强制性和无偿性是国家政治权力、公共权力的体现；固定性的强调，则是判断社会法制化、民主化和进步性的标尺。税收理论告诉我们，国家取得各种财政收入，所凭借的不是财产权力，就是政治权力，两者必居其一。而国家征收捐税，所凭借的就是政治权力，不是财产权力。

首先，“分税”是中央与地方政府作为国家不同层次的机构对管理社会的公共权力的分配，不是两个所有者对财产权的分配。分税制首先是从维护宏观管理角度来实施，不是从划分财产角度来进行的。分税制的立足点是有利于加强国家的宏观管理，而不是削弱宏观管理。

其次，对税的承包是与税的本质相违背的。“包税”而进行的付价还价，在某种意义上讲，就是把宏观管理权的分配变成了财产权的分割，引出了谁多一点，谁少一点的总是，这起码是不妥当的。

其三，承认并理解税收“三性”之间的关系，就要承认，应通过国家宪法来明确税收基本规则和程序，而这意味着减少执法中的双边谈判，尊重按法定程序有代表的机构的多边商议。只有税法形成过程的高度法律化和极端严肃性，才能既保护纳税人的权利，又维护国家税法的尊严。这一点，促使我们在财税体制改革中力求达到法制化的高度。

二、从建立社会主义市场经济体制的要求来看推行分税制的必要性

建立社会主义市场经济，要求财政体制和政策从计划经济的管理工具，转变为市场经济基础上的宏观调控手段，从对国有经济的直接管理转向对全社会经济的间接调控。适应这种要求，必须转化并创新财政体制。通观世界各国，无论经济是在何种经济体制中运行，财政都负有促进经济发展和调节收入分配的基本职能。我国社会主义市场经济也不例外。社会主义市场经济将通过财政的宏观调控，通过调整利益的分配，促成社会总供求的均衡，优化经济结构，实现资源的合理配置。而税收的调控，是构成财政宏观调控的重要部分。

1、分税制是源自市场经济宏观调控间接化的要求。这里有三层含义，一是市场经济不否认市场调节的失灵，要求政府能通过财政手段纠正市场失灵，这就需要提高政府的宏观调控能力，分税制有助于提高财政宏观调控能力。二是市场经济要求实行宏观间接调控，要求税率能成为间接调控的主要手段之一，分税制正是使税收变成为市场经济中的税制，使税率成为间接调控的工具。三是分税制有助于弱化直接管理、强化间接调控。

2、分税制源自市场经济规范化要求。任何制度都有规范，为什么分税制更接近于市场经济的规范化要求呢？因为，市场经济的规范化所依据的主要原则是公平与效率。分税制有助于地区间的公平，这是横向的公平，分税制还有助于中央与地方征税和分税行为的固定化，这是纵向的平等表现。

3、分税制源自市场经济分级提供公共产品以达到资源最优配置的要求。市场经济是通过市场调节为主来实现资源的最优配置的。但这种最优配置要借助于公共品的支持来实现，换言之，通过良好的投资、运营和销售环境来实现。环境，作为一种公共品，要靠政府来提供。分税制是按分级财政原则来提供公共品的。这种做法，相对靠中央不仅提供全国的也提供各地的公共品的集税制，是更有效率的，更有助于经济发展的。需要再次强调的是，分税制是为了转变财政的运行机制，不是单纯为了提高中央财政的收入。

4、分税制源自市场经济法制化的要求。税收制度的核心是税法。分税制涉及到税法中的核心部分。不论这次分税制能否真正达到法制化，分税制向法制化迈进是肯定的。

5、国税为主的分税制源于社会主义市场经济集权与分权相结合的国家组织形式的要求。中央财政是国家财政中的主体，是实现财政职能的主体。财政对经济的宏观调控主要是通过中央财政的调控及其财政政策来实现的。忽视和否认中央财政在市场经济中的地位和作用的观点，不利于中央财政实施宏观调控。国税为主，这是中国特色的社会主义市场经济的客观要求。地方财政也是国家宏观调控中的一个组成部分，国家宏观管理应统一领导，分级调控。统一领导是分级调控的前提。中央一级的财政调控，出发点是全国经济，地方财政调控，主要是针对本地经济。局部是全局的基础，地方经济发展了，有助于全国经济发展，但地方经济发展是以全局经济的稳定、协调发展为条件的，以全国经济形势为背景的。局部服从全局，支持全局，才能使全局平稳和协调，又造福于局部。正因为如此，国税为主和地方也享有部分税种税权的分税制，是与我国社会主义市场经济体制相一致的。

6、分税制是我国经济配套改革、建立社会主义市场经济体制的需要。不搞分税制，新的财税体制建立不起来，这就影响到新的金融体制的建立，进一步，就影响到社会主义市场经济宏观管理体制的建立。

三、从承包制、分税制的比较中，看分税制取代承包制的合理性

财政承包制曾起过积极的作用，但是，我们不能不看到，承包制虽能打破计划经济的旧“规范”，但它不能创造市场经济的新“规范”。建立社会主义市场经济体制，财政承包制就要由更适应经济发展需要的新税制所代替。

财政承包制为什么不适应经济发展和市场经济建设的需要呢？主要有以下几个方面：

1、承包制有六、七种形式，在基数上、比例上都是不统一的。这显然很不规范，既不利于保证中央的财政收入，也不利于保证地方的财政收入。在不规范条件下，中央可以依事项多征，地方可以因地制宜少交，这就造成很多麻烦。

2、对各地方之间来讲，承包制也可以说是不平等的，而且发展下去，会加剧这种不平等。

3、在承包制下，税收作为经济运行最重要的杠杆，发挥不了多大作用，地方包干弱化了税收的调节功能，这就不利于企业公平竞争，不利于全国统一市场的形成，不利于产业结构优化。而这一点，对建立社会主义市场经济条件下的财政宏观调控体系是非常严重的问题。

4、财政承包助长了地区封锁和区域间的贸易壁垒。虽然各地实际上都感到这样做，到头来对谁都不利，因为，它不利于社会主义市场经济统一大市场的形成，不利于资源在全国范围内的合理配置，最终将不利于各地的经济发展。

5、我们经常提到承包制使中央财力下降，但我想强调另一点，承包制也使地方预算内的财力下降，因为，承包制分成比例的人为因素太大，地方经常被要求做“贡献”，因此，就在预算外这一块上扩展。可见，承包制使中央财政宏观调控能力减弱的同时，也使地方财政增加了不透明和复杂化，造成地方收支上不合理成分增加，无助于地方财力的使用与监督。承包制不改革，还可能引发出一些政治上的问题，不利于国家的长治久安，所以，确应尽快解决。

用什么办法来解决承包制中的种种问题呢？这里有两种思路，一是再去完善承包制，一是从我国建立社会主义市场经济需要出发，用较符合国际惯例的办法解决承包制的不足。绝大多数同志，都认为选择后一种思路更好一些。这样，我们就找到了“分税制”。

正如上面我们已谈到的，我们之所以用“分税制”来取代承包制，在于分税制是市场经济体制中的规范化的制度，是建立中央与地方财政关系的关键一环。“分税制”的好处在于：一是简便易行，各级预算收入明确，有了保证；二是中央、地方税收都可以得到保证；三是有利于形成统一市场。它把承包制的小范围的、几年期的、不够稳定的“规范”，变为全面的、长期的“规范”。

需要强调的是，分税制的意义主要不在于是一种量的分割的办法，虽然由承包改为分税后，确有量的分割上的变化，而且这种变化为中央和地方财政部门所重视。更重要的是，“分税制”是税收制度的质的变化，是向市场经济所要求的规范的中央、地方财政关系前进的一步。分税制的要害不是提高两个比重，更重要的作用是为建立分级财政提供了基础，使中央财政调控有了手段，地方财政收支的相对独立有了一定依据。

制度要为人服务――海口市税制改革的启示

（1994年9月）

今年税制改革，大家都认为是宏观体制的改革，主要是由上到下实施的，下面没有什么创造。海口税制改革给了我们一个启发，税制改革不仅是上面的事，“下面”也仍有很多的创新空间，关键是要有巨大的改革热情，有对新事物敏锐的观察能力，有为人民办好事的决心。中央关于财税改革的决定已公布了，真正要落实，要取得好的效果，要靠广大的税务工作人员的改革意识和创新精神，靠方方面面的努力，否则也难达到各方面的满意。第二点启发是，如何从方便企业、方便群众的角度来考虑制度创新。很多制度，本来是为了服务的，是为发展经济服务的，但经常在不同条件下，异化为人为制度服务，这就使制度不能达到真正的目的。现在改革，就是要使制度为人服务，如果以为改革是为了管理服务，就失去了最终目标了。因为管理众人，归根到底也是为众人服务。这些说起来似乎没什么分歧，但遇到具体问题，就会发现，其实在人们思想中，存在很大的差异。中国传统文化中，不少理论就是把管理众人当作目的。如果在这一点上能学习海口税制改革的经验，那么，就会对现在存在的相当之多的管、卡、压的制度进行大胆的改革。管理制度中发扬经济民主精神，不仅不会损害管理，反而会高管理效率。这样作，也会使经济体制改革更受到人民的拥护而取得成功。第三点启示是，在强调经济民主时，不要忽视了法治的作用。“税官后面站着法官”，这句话概括得很好。没有法治，只强调主动纳税，代理纳税，就会使少数违法者钻了空子。给经济民主的同时，也要加重对违法行为的惩治，这是符合人民意愿的，是有助于鼓励正气、打击邪恶的。第四点启发是，要通过海口税改经验，宣传改革，支持改革。据我所知，现在进行制度改革，大多是相当困难的，比如，分税制改革，专业银行商业化等等，就涉及到许多方面，因此，很难迈出实质性的步子。由于改革中利益格局的调整，也会使一些同志对改革产生看法。但海口税改经验告诉我们，确实存在一些成本不大而各方收益不小的改革，我们应充分利用这类改革为困难较大的改革开道，最终促使社会主义市场经济新体制能在各方支持与理解中早日建成。最后一点启发是，政府的管理工作在本质上为人民服务的，是为社会经济发展服务的，因此，政府管理工作理应使人民与政府的关系更为紧密。但是，如果管理工作不得法，就会使管理与被管理处于对立的地位，使双方感到不快，海口税务局的税收改革，使征税变被动纳税为主动交税，这就使税务与纳税人关系有很大变化，使政府与所有纳税人的矛盾变成了政府与少数不依法纳税的人的矛盾。同时，使少数人行为受到了多数人行的压力，这可称之为管理者的成功之举，是值得我们在宏观管理中认真研究并加以推而广之的。

对海口税务改革可能出现的问题和进一步完善方面，我不揣冒昧，也想变几点感想，供税务部门及相关部门批评与考虑：一是今年是税种、税率改动很大的一年，因此，如何计算好纳税人的税款是一项艰巨的任务，比如，有些税法是才颁布的，不要说广大纳税人一时还搞不清，甚至我们的税务人员也还需要集中培训，才能掌握。有鉴于此，今年可能要在正确计算税额上下大功夫，不仅我们的税务工作人员，还有征税的代理人员，以及纳税人，都有一个认真学习新税法的艰巨任务，只有作好这一步，才能为今后的税收工作打一个良好的基础。二是建议能在海南全省推开海口市税收征管改革的经验。这可能已在海南省领导和省财税部门考虑之中，本人愿能早日看到这一天。把海口税收征客经验推向全国，将是海南作为经济特区大试验区的一大贡献。三是建议有关部门在使用好地方税上下功夫，增加透明度，提高使用效果。由于海南在“大社会、小政府”上已形成成熟的经验，因此，为“税用之于民”提供了良好的条件。这一条之所以重要，是因为，征税成功与否，不仅在于方式，还在于是否能在用税上给纳税人一个满意的答案。当然，这个建议可能有点离题，只是表达了我个的一种愿望而已。最后，希望能大力宣传和表扬依法纳税的企业和个人，在全社会树立一种风气，使每个公民、法人从内心深处相信：纳税光荣，守法光荣。

透支未来要造福后代

（1998年12月）

今年财政加大投资力度，主要是对基础设施领域的投资，这对于进一步改善我国基础设施建设滞后的状况，为市场经济的发展提供良好基础十分有利。这里我想提出一个建议，就是我们在发债时，要本着“透支未来、造福后代、发债有度、还债有序”的原则。就是说，我们绝不能用透支未来的方法，来满足当代人的消费；也不能因用债效益差，给后代留下痛苦。

有许多人提出，公路修起来了没车跑，机场建好了没飞机，这个“基础建设”会不会

有问题?我觉得现在搞基础建设是不能动摇的，政府现在的关键就是给企业提供更好的服务条件。现在大家都说投资没热点，其实并非如此。我在调查中了解到，一些企业刚一投资，假冒伪劣产品马上蜂涌而至。这种情况下，不少企业不敢投资。这时，政府要做的事情就是要把市场秩序搞好。政府明确要做政府的事情，提供给企业基础的东西，我觉得这是非常正确的，虽然它对短期拉动经济力量有限，但是这种作法本身是一种观念的转变，这个观念是很难得的。

发债、用债、还债要联动起来。还能发多少债，和用得怎么样是有关系的，用得不好，债发得再少也有危险；用得好，多发点问题也不会太大。因为发债规模与用债、还债有直接关系。发债、用债、还债有个各部门协调问题。财政部门有权向用债部门提出一些想法和要求：不是无代价借钱给你，你不是钦定用钱的。

进一步，需要指出，为提高投资效益，以下几个问题需要关注：

一是要搞好规划。基础设施投资要有具体定位。是投公路，还是投铁路，投铁路投哪一段都大有讲究，并不是所有基础建设都可行。对投什么，要有一套规则。

二是要采取多种形式鼓励各种社会资金投入基础设施建设，光靠财政拨钱是有限的。现在社会资本有没有?我觉得是有的。现在民间有些钱不敢投，甚至流到国外去了。这里需要有政策，政策搞得好，这些社会资本就可以调动起来。如采取BOT投资方式鼓励外资和私营资本投入基础设施建设，财政部门应抓紧研究制定相应的法律和制度框架。要在间接融资中鼓励中小企业投资，提高其投资贷款的可获得性。

三是要着力解决企业投资意愿不足的问题。这是我国市场取向的改革深入到一定程度出现的情况，企业投资意愿不足是市场经济条件下比较普遍的情况，我国企业从1997年以来出现的投资意愿不足情况，很大程度上是由于买方市场的出现和市场约束加强造成的，因此鼓励和指导企业进行产业投资，将逐步成为投资政策的主要取向。目前主要是通过深化改革解决产业资本利润率过低和部分行业进入存在行政性壁垒问题。

四是要将增加投资与增加消费的政策联系起来。今年以来采取的反周期调节重点是加大财政对基础设施的投入，目前已十分有效地提高了基础设施领域的投资增幅，对长期经济增长是十分有利的。但值得重视的是基础设施领域的投资，具有调整资本存量的建筑时滞、交货时滞均较长，装置和拆迁成本较高，对经济增长的拉动作用虽然持久，但也会较缓等特点，以致目前一些项目尚未开工建设。而仍然较高的储蓄率表明投资中可直接转化为消费的部分也未能有效地转化，因此当前投资的增幅与GDP的增幅产生了较大差异。为此，除继续深入贯彻落实加大投资的措施之外，还应着力研究增加消费需求的政策措施。

五是要继续深化投资体制改革，要通过深化改革，保证在运用财政投资政策中财政预算程序的有效性，改变目前财政政策手段分散的状况，保证运用财政政策手段的统一性和独立性，提高政策运用的效率。这一条是关键。

随着市场取向的改革不断深入，财政基本建设管理的职责和任务不仅要直接支持基础设施等领域的建设，而且要成为财政政策的重要工具，对国民经济实施宏观调控。这实际上是社会主义市场经济体制赋予财政基本建设管理新的定位。按照这个定位，财政基本建设管理将深化改革，高举效益的大旗，为提高财政基本建设资金的使用效益，促进国民经济的持续、有效增长作出贡献。当然，国债只是财政政策的一种手段，面对新的国际金融形势，如何有效地利用财政的其他手段促进经济发展则是金融界应进一步研究的问题。

积极财政政策会使通货紧缩转为通货膨胀吗？

（2000年8月）

长期有此可能，近期比如今年下半年甚至明年上半年，可能很小。因为：

1、从1－6月各类价格指数变动趋势看，价格总水平止跌过程

仍在持续，稳定回暖尚须时日。

2000年1－6月各类价格指数表      ％

从这张表中可以看到：

价格仍存在惯性下降趋势。全国居民消费价格指数和36个大中城市居民消费价格指数和全国商品零售价格指数月环比3、4、5、6、7月数值均为负，意味着存在逐月下降势头。

部分价格上升趋势中存在短期因素。生产资料价格环比月月上升，上升幅度在增大，意味着对整个价格水平将会有一定推上的作用。但其中价格上升因素中，有一部分是来自国际市场价格上涨的影响。全国居民消费价格相比去年，有上升趋势。但居民消费价格的八个子类中，仅“服务项目”和“居住”两子类为正值，其余6子类则均为负指数。而“服务”和“居住”价格指数上升，主要是各地区上调房屋租金、生活用水价格、学杂保育收费、医疗保健收费等。这表明政府调控的价格上涨是居民消费价格指数回升的主导因素，市场调节价格上涨趋势不显著。

2、从三大需求持续增长基础看，对价格总水平不存在过分拉动的力量。

首先，投资增长后劲不足情况仍存在。1－7月基本建设投资增长才7.4％，增幅比去年同期下降8.6个百分点。在国债投资方面，今年以来，地方资金配套能力减弱，企业自筹能力不足，投资意愿也不强；由于有市场的投资项目不多，社会作用基础比较薄弱，银行改革还不到位，今年对投资贷款增长的期望值也不能过高。一些东部龙头城市固定资产投资仍然不振。1-6月，北京同比负增长4.3%，上海增长仅1.8%。

其次，制约城乡消费增长的因素仍然存在。1－6月，社会消费品零售总额增长率确实是近两年来最高的。但出现这种情况的一个重要因素是，去年增加居民收入有相当一部分是在年底和春节前集中发放，对今年年初消费有直接影响。农民收入提高仍有难度，今年一季度农民人均现金收入增长仅1.3％。城乡关系和工农关系还没进入良性循环，是消费不足的深层原因。继续增加城镇居民收入也有难度。全国有不少县拖欠公务员工资，今年城镇下岗职工仍不少。社会保障和教育改革等，对居民支出预期仍有较大影响。据国家统计局统计，今年上半年全国城镇调查失业率为5.18％，比上年同期下降0.13个百分点，比上年末下降0.07个百分点，但是城镇失业人员达1096万人，仍然值得高度重视。国家统计局去年第三季度调查，目前城镇居民中20％的家庭占有全部收入的42％，而收入较低的20％的家庭仅占全部收入的6.5％，低收入人群的增加，社会购买力的相对集中，降低了全社会的消费支出。

第三、出口高速增长势头难以持久：一是去年出口增速前低后高，今年出口增幅可能前高后低。二是退税政策效应将递减，三是部分出口商品的原料价格开始上涨，影响了出口商品的竞争力。下半年受出口基数较高和石油等产品涨价推动成本上升的影响，出口增速将放慢。

3、从货币供给因素看，下半年价格总水平被大幅拉上可能性很小。货币供给大幅增长有困难。1-6月金融机构各项贷款与去年同期15％的增幅相比，下降了1个百分点。1－6月M1同比增长了近13个百分点，但M2同比下降4个百分点。前者意味着货币流动性提高，货币供给将增加；M2下降则意味着广义的货币供给将减少，银行贷款能力会有所限制。市场化的利率是判断资金供求关系的关键指标。从银行间拆借利率看，1－5月平均为2.47％，最高月份是2月，此后逐月略有下降，反映出资金需求和流动能力提高有限。加上金融机构建章立制防范金融风险，大规模地提高贷款和增加货币供给的可能性很小。因此，下半年货币过度供给造成通货膨胀可能性很小。

财政政策是否应由“积极”转为“中性”

（2000年8月）

面对当前形势，产生了两种看法，一种认为经济发展到了一个新的上升时期，积极财政政策要改为中性的财政政策了，否则会出现通货膨胀的问题。一种看法现在经济发展出现转机，亮点不少，但还不能说已经济扭转通货紧缩趋势，已经到了经济起飞的拐点了。积极财政政策还不能取消。我个人倾向于后一种意见。

理由是：

一、从积极财政政策具体作用看：

1、放弃积极财政政策会立即造成GDP下降。根据近两年经验，据有关部门测算，国债投资及其带动的银行贷款和自筹资金的投入，对1998和1999年GDP贡献度分别为1.5％和2.5％。近两年全社会投资增长对国有单位投资增长依赖程度较大，1999年新增预算内投资占全社会新增投资比重达101.3％，国有单位新增投资占全社会新增投资比重达89.6％。当前，在社会投资还没有完全启动起来的情况下，如果没有国债投资的支持，年GDP可能下降1－2个百分点。如果出现这种局面，将会对国内外投资者信心很大打击，极不利于稳住当前经济回升的势头。

2、改善投资环境和为长远发展打基础。1998和1999两年共发国债2100亿元，其36％用于基础设施（含城市基础设施）和环保建设，23％用于农林水利，13％用于中央直属储备粮库，12％用于交通通讯，7％用于技术进步和产业升级，4％用于农村电网建设，2％用于教育和文化设施。这些基本建设，有利于投资环境的优化，有利于促进经济结构的调整，有利于支持各类经济主体发展而提高宏观经济效益。国家早投资则早受益。在经济偏冷、需求不足时投，是一箭双雕。

3、实现在建项目预期目标。国债投资要有连贯性。近几年计委安排的国债投资项目总规模约2万亿元，目前只完成一半的投资规模。按今年前5个月基建投资增长速度看，在建工程有延期完工可能。如果没有国债资金的后续投入，许多项目就有可能成为“半拉子工程”，会造成巨大的浪费。

4、缓解配套资金下降问题。国债投资与配套投资的比例约为1比3。地方政府连续两年动用资金与国债投资配套，今年以来，其资金配套能力已明显减弱。中西部地方政府资金更为短缺，在下一步西部大开发中项目配套投资方面，难有很大作为，需要中央政府更多一点的支持。参与国债投资项目的企业，其自筹能力不足，投资意愿也不强；银行在配套国债投资项目上，按照贷款通则要求，真正能获得贷款的项目也很有限。因此，现在国债资金与配套资金比例还达不到1比2的水平。为完成在建的国债投资项目，现在有必要下决心扩大点国债比重，以图长远之利。

5、现在是国债低成本发行时机。现在金融机构存款利率都较低，银行三年定期存款利率为2.7％。发行三年期凭证式国债利率为3.02％，仅为1996年以前国债发行利率的1／4，是历史上发行成本最低的时期，且国债利息免征利息税,个人和机构购买踊跃，有利于国债的顺利发行。所以说，现在是发国债的有利时机。

要保持国债投资的连贯性，发挥投资对经济增长的拉动作用，仍需增发相应的国债。但不要再用国债投资上新项目了。为完成国债投资任务，明年用于基础设施建设的国债资金还需要一定数额的国债，集中用于在建项目。

二、从国民经济增长的基础看：

现在经济加快增长的基础比较脆弱，需要积极财政政策来带动。

1、出口高速增长势头难以持久。一是去年出口增速前低后高，今年出口增幅将可能前高后低；二是退税政策效应将递减；三是部分出口商品的原料价格开始上涨，比如石油等产品涨价推动成本上升的影响，出口增速将放慢。四是当前主要是劳动密集型产品拉动出口大幅增加。出口商品竞争力和附加值仍然不高。（

2、制约城乡消费的主要问题仍然存在。去年下半年以来实行的提高城镇中低收入居民的收入水平、第七次降息、延长假日天数、实行储蓄存款实名制等，对刺激消费增长起了重要作用，预计这些政策效应在下半年将逐渐减弱。农村市场一时难有大的起色。去年一季度农民人均现金收入增长3.1%，农村消费品零售总额增长7%；居民对住房、汽车、电子通信类等商品消费的快速增长。今年城镇下岗职工可能增加较多，有部分职工尚未进入再就业服务中心（一季度末全国约有60万），这将不利于消费增长。拖欠工资问题更加严重，去年底全国有779个县累计拖欠公务员工资113亿元，住房、社会保障、教育等改革对居民支出预期仍有较大影响。初步估计，全年消费品零售总额实际增长速度难以超过去年增长10.1%的水平。

3、投资增长后劲不足。今年基建投资虽有国债资金拉动，但增长仍然乏力，5月份只增长3.7%，比1-4月低1个百分点。1－6月增6.6，去年同期增长为19.8％。而基本建设投资在投资中占比重最大，影响也最大。另一方面，非政府投资仍然低迷。近两年，全社会投资增长对国有单位投资增长的依赖度、国有单位投资增长对国家预算内投资增长的依赖度仍然较高，1999年新增预算内投资占全社会新增投资的比重达101.3%，国有单位新增投资占全社会新增投资的比重达到89.6%。今年以来这种局面没有多大改观。虽然全国投资增长有所恢复，但一些沿海东部地区投资仍然不振或回升不大。1-6月，北京负增长4.4%，上海增长虽正但仅1.8%，海南增长0.2%，广东也只正增长8.8%。这些地区市场化程度比较高，投资增幅缓慢，表明集体、个人、外商投资乏力状况没有根本性改善。地方资金配套能力越来越弱；企业自筹资金能力不足，投资意愿不强；受前两年合同外资减少等因素的影响，今年外商直接投资难以超过去年；非国有投资的资金来源困难；由于金融体制深层次问题没有解决，今年对投资贷款增长的期望值也不能过高。技改贴息项目由于企业资本金不足，有的项目市场前景不明朗，配套贷款落实难度较大，项目进展缓慢。中小企业和县以下集体及个人投资增长乏力。

4、结构性矛盾依然比较突出。在统计局统计的35个工业行业中，8个行业前5个月盈利923亿元，占整个工业利润总额1254亿元的3／4。过剩生产能力的压缩，传统产业的升级，高新技术产业的发展，农业生产结构的调整，第三产业的加快发展等，虽已取得一定进展，但还不能适应市场的变化，结构调整的任务十分艰巨。

5、中国经济体制改革不完成，经济增长就没有持续的动力。国民经济增长潜力和实绩，固然是引人注目的，但国民经济是否充满活力，才是更重要的。货币政策是正确的，全面的，但是，货币政策传导机制并不是很通畅的；管理体制方面，投融资体制改革没完成，使财政政策的投资对整体投资的拉动效应受到影响，使民间、社会投资没能形成投资高潮；国有资产管理体制没有真正建立起来，使国有企业改革中，政企分开中存在难以解开的矛盾；社会保障制度的建立，正在过程之中，而这与方方面面改革与发展，关系重大。

总之，当前，积极财政政策还是必须坚持的。但随着经济增长的稳步回升，积极财政政策力度要逐步减弱，范围也要拓宽。所谓积极财政政策范围拓宽，就是说，不仅是发行国债，还包括公共支出结构的积极调整、与货币政策配合的政府债券市场操作、减税、清费等多方面措施，因此，财政政策不论松紧，其对经济支持的态度总是积极的。从长期看，关键在于不要把财政政策固定化，应根据变化了的宏观经济情况进行适时、灵活调整。

转轨期的财政政策小议

（2000年10月）

从1980年到2000年，是我国经济体制改革的时期，也是财政体制改革和

财政政策形成和完善的时期。这里我想简单分析转轨期财政政策特点，对下一步财政政策取向谈点看法，形成一篇短文，作为奉贺《财政研究》创刊20周年的一束小花。

一、20年转轨经济中财政政策的特点

1、财政政策由服务于供给管理为主走向服务于需求管理为主，但还带有传

统的痕迹。转轨时期财政政策发生了顺应市场经济需要的可喜变化，由完全服务于生产建设的财政政策，一步步走向调节需求。1997年以后，财政作为需求管理工具的作用真正突出了。比如，扩大投资需求的政策，通过收入调整扩大或控制消费需求等，通过支持政策性银行进出口信贷调节国外需求的政策措施，以及通过间接手段来调节经济、引导企业，反映了财政操作方式越来越向适应市场经济方向发展。

2、转轨时期财政政策在处理中央与地方政府间财政分配关系中，开始建立新规则，但仍存在着一定的随意性。转轨时期，在中央与地方财政关系上，已初步建立起市场经济需要的规则，但相关法律角还不够健全不够细化，中央与地方财政收支中讨价还价的现象仍然存在。一方面，中央对地方的财政支持或转移，有“软”的方面；另一方面，地方在还中央财政的债款或上交中央有关的费税时，也表现出“软约束”的影响。

3、转轨时期财政政策由服务于国有经济走向服务于全社会，但受国有企业

状况影响很大。传统上，国有企业是财政基本上唯一的支柱，因此，历来与财政关系甚大。转轨中的一步利改税，二步利改税，都是要解决财政与国有企业的关系，进一步讲税和利的关系。国有企业与财政关系相当复杂，不论企业搞股份制改革，或是债转股，或是兼并破产，都与财政有紧密的关系。

4、转轨中财政政策具体操作既有作为经济手段的一面，也有行政干预的一

面。作为需求管理手段的财政政策，现已有不少经济性手段，比如贴息、支持某种基金、以参股吸引社会资金投入等。但在转轨中，用行政办法直接干预资源配置的情况也很多，有些是必要的，有些则是错误的。

5、财政政策接受了市场经济国家的很多现成的做法，同时，根据中国情

况进行了调适。比如，现财政政策思路已逐步由单纯的年度收支平衡观走向周期收支平衡观，由赤字绝对有害论走向利用赤字调节经济的思路。现在已明确了，可以扩大赤字以对付经济疲软，也可以压缩赤字以对付经济过热，因此，赤字大小也成为一种财政手段。

二、解决国民经济运行中主要矛盾是财政政策需加以考虑的

一是力促形成市场经济条件下的宏观管理体制，其中关键是解决直接管理与间接管理关系。表现在1、国有企业政企不分总是难以解决；2、结构调整中，行政办法仍然起重要作用，但效果不理想；3、产业中的垄断与竞争问题没解决，实质上是公平和平等的投资环境没有真正形成。这些问题需要深化改革来解决，财政政策在一定程度也可发挥作用。

二是供求关系中，需求不足仍然是主要方面，但供给方面改革也要下大力

气进行。这里既需要改革来改善供给体制和需求体制，也需要正确、灵活的宏观政策包括财政政策来缓解矛盾，推进发展。

三是城乡差别、二元经济矛盾将突出，需要通过城镇化、城市化等根本性措施，予以解决，才能真正使中国经济上一个新阶段。财政在这方面大有可为。

三、下一步应如何调整财政政策着力点？

调整积极财政政策着力点，似应从支持扩大需求为主转向“三支持”：即支持扩大需求，支持经济体制改革，支持经济结构调整。

1、保持积极财政政策的连续性和必要的力度，明年继续支持提高投资，消

费和出口三大需求。一是继续发行一定数额的国债用于投资。但要对国债资金的使用方法和范围要做进一步的明确。一是原则上不在新开项目，集中精力把在建项目按期建成。二是从严管理，确保工程质量，确保资金的合理使用。三是采取招商、参股等多种方式，吸引、带动更多的社会资金投入建设。二是进一步调整收入分配政策，支持消费需求的提高。包括提高中低收入者水平，调整公务员工资，加快农村税费改革，促使农民收入提高等具体措施。同时，各级财政超收的收入，应尽量多地用于增加消费。包括一次或分期偿还过去的拖欠。三是坚持现行退税率，积极组织退税资金及时发放，以继续支持出口。

2、支持体制改革。一是支持完善健全社会保障体系。社会保障体系是加快推进改革、保持社会稳定的根本性措施，要进一步完善。首先，要确保国有企业下岗职工基本生活费和企业离退休人员基本养老金按时足额发放，对今年新发生的拖欠一定要尽快补上。进一步完善城市居民最低生活保障制度。其次，进一步扩大社会保险覆盖的范围，依法在城镇各类企事业单位强制推行社会保险，严格实行社会保险基金收支两条线管理。第三，拓宽社会保障资金渠道，逐步提高各级预算中社会保障支出的比例。二是支持投融资体制改革。现在社会各方共同投资的格局还有待形成，因此，明年国家增加财政性投资还要维持，同时要改进财政性投资的筹资方式。统一国民待遇下的所得税，以适应投资多元化。开征社保税，规范社会保障资金的收入来源。

3、支持结构调整。一是支持国有企业改革，继续承担已承诺的支持力度。适度支持各类企业的技改。二是参与创造公平竞争环境，推动非国有经济更快发展。三是支持西部大开发战略。涉及财政的有：逐年加大中央财政对西部地区转移支付的规模；国家扶贫资金对西部贫困地区和少数民族地区的支持；国家预算内资金、国债资金和国外优惠贷款向中西部地区倾斜；落实基础设施和生态环境保护建设等。

需要指出的是：积极财政政策不仅是发行国债，还包括公共支出结构的积极调整、与货币政策配合的政府债券市场操作、减税、清费等多方面措施，因此，财政政策不论松紧，其对经济支持的态度总是积极的。从长期看，关键在于不要把财政政策固定化，应根据变化了的宏观经济情况进行适时、灵活调整。随着经济增长的稳步回升，积极财政政策力度要逐步减弱。